[현대해양] 1. 들어가며
지구 온난화에 따른 기후 변화가 가속화되는 것에 대응하기 위한 방안으로 탈탄소화가 세계적인 화두가 되고 있다. 이러한 탈탄소화 추세에 발맞추어 신재생에너지원 중 하나인 해상풍력이 각광을 받고 있다. 해상풍력은 바다에 설치된 풍력 발전기를 이용하여 전기를 생산하는 방식으로, 탄소 배출 감소에 기여하며 에너지 자립도를 높이고 신재생에너지 비중을 확대하는데 중요한 역할을 할 것으로 기대되고 있다.
삼면이 바다로 둘러싸인 우리나라 역시 아직 초기 단계이지만 여러 해역에서 다수의 해상풍력발전사업이 진행되고 있다.
우리나라에서는 전기사업법에 의하여 해상풍력발전이 규율되고 있는데, 발전사업허가를 신청하기 위해서는 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 ‘공유수면법’) 제8조 제1항에 따라 공유수면 점·사용허가를 받아 풍황계측기를 설치하고 계측자료를 제출하도록 정하고 있다.
이와 관련하여, 최근 대법원 판결(대법원 2024. 10. 25. 선고 2024두41106 판결)에서는 풍황계측기 설치를 위한 공유수면 점・사용허가 여부를 판단함에 있어 어떠한 심사기준이 적용되는지가 다루어졌다. 특히 위 판결에서는 풍황계측기 설치에 따른 영향 외에 이후에 이루어질 해상풍력발전사업에 관한 사항을 들어 신청을 거부할 수 있는지가 주된 쟁점이 됐다.
2. 사실관계
원고는 2022. 11. 15. 여수시장에게 여수시에서 동쪽으로 약 10km 떨어진 공유수면 962㎡(이하 ‘이 사건 공유수면’)에 해상풍력단지 건설사업을 위한 풍황 측정자료 수집을 목적으로 ‘해상풍력발전 풍황계측용 라이더 고정식 해상플랫폼’(이하 ‘이 사건 풍황계측기’)을 설치하기 위하여 공유수면 점·사용허가를 신청(이하 ‘이 사건 신청’)하였다.
피고는 2022. 12. 30. 해상풍력단지 건설에 관한 이해관계자의 반대의견 다수 존재, 해양풍력 대상지 입지 중복으로 인한 분쟁 가능성 등을 사유로 들어 이 사건 신청을 불허하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’).
이에 원고는 피고를 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다.
3. 대법원의 판단
해상풍력단지 건설을 통한 풍력발전사업을 하기 위해서는 발전사업 규모에 따라 산업통상자원부장관 또는 시·도지사 등의 허가를 받아야 하고(전기사업법 제7조 제1항), 풍력발전사업허가를 신청하기 위해서는 풍력단지를 건설하려는 공유수면인 해상에 대하여 해당 공유수면관리청으로부터 공유수면 점용·사용허가를 받아 최소 1년 동안 풍 황계측기를 설치하여 풍황자원의 현황을 측정하여야 한다.
이러한 관련 규정에 의하면, 풍황계측기 설치를 위한 공유수면 점용은 풍력발전사업허가를 얻기 위한 사전 조치이기는 하나, 풍황자원의 현황을 측정하기 위한 것일 뿐 그 자체가 풍력발전사업에 해당한다고 볼 수는 없다.
따라서 위와 같은 법령에 따라 풍향계측기 설치를 위한 공유수면 점용·사용허가 신청이 이루어진 경우 공유수면관리청으로서는 원칙적으로 허가대상행위인 ‘풍황계측기 설치’로 발생하는 해양환경·생태계·수산자원 및 자연경관에 미치는 영향이나 어업피해 등 관계 법령에서 정한 사항을 중심으로 허가 여부를 심사하여야 하며, 이와 직접 관련이 없는, 풍력발전사업에 관한 사항을 들어 신청을 거부할 수는 없다.
다만, 풍력발전사업허가를 거부하여야 할 정도의 사유가 공유수면 점용·사용허가 신청 당시 이미 확인되고 그 사유가 장래 변동될 가능성이 지극히 낮거나, 공유수면 점용·사용허가 신청 당시에는 발생하지 않았더라도 풍력발전사업허가를 할 무렵에는 발생할 가능성이 지극히 높다는 등의 특별한 사정이 인정된다면, 공유수면 점용·사용허가를 신청한 사람이 이후 풍력발전사업허가를 신청하더라도 행정청으로서는 풍황계측기에 의한 풍황자원 측정 결과에 관계없이 그 신청을 불허할 수밖에 없게 될 것이어서 이러한 경우 풍황계측기 설치를 위한 공유수면 점용·사용허가 신청을 받아들이는 것은 오히려 무용한 절차에 불과하여 사회적 낭비만을 초래하기 때문에, 그러한 사유는 비록 풍황계측기 설치를 위한 공유수면 점용과는 직접 관련이 없는 것이라 하더라도 공유수면 점용·사용허가 신청을 거부하는 처분사유로 삼을 수 있다.
4. 검토
근래 들어 국내에서도 여러 해상풍력발전 프로젝트가 진행되면서 다수의 사업자들이 풍황계측기를 설치하고 있으며, 그에 따라 사업자들 사이에 사업 부지를 둘러싼 분쟁이 발생하기도 하며, 인근 어민들을 비롯한 이해관계자들이 사업 추진에 반발하는 경우도 많아졌다.
대상 판결에서는 사업자가 풍황계측기의 설치를 위하여 공유수면 점용·사용허가를 신청하였는데, 여수시장이 “이해관계자의 반대의견 다수 존재, 해양풍력 대상지 입지 중복으로 인한 분쟁 가능성”을 이유로 허가를 거부한 것이 적법한지 문제됐다.
이에 대하여 대법원은 원칙적으로 풍황계측기 설치로 발생하는 영향을 기준으로 허가 여부를 판단하여야 하고, 예외적으로 풍력발전사업허가를 거부하여야 할 정도의 사유가 풍력발전사업허가 시에 발생할 가능성이 매우 높거나 확인되는 경우에만 위 사유를 이유로 허가를 거부할 수 있다고 보았다.
이와 같이 풍황계측기의 설치와 풍력발전단지 건설을 구분하여 판단한 대법원의 판단은 합리적이다. 참고로 최근 해상풍력 보급 촉진 및 산업 육성에 관한 특별법이 통과되어 내년부터 시행될 예정인데, 2025. 3. 25.부터는 ‘해상풍력발전지구’가 아닌 곳에는 신규 풍황계측기 설치 신청 시에 공유수면 점·사용허가가 금지된다.
이에 따라 풍황계측기 설치와 관련한 분쟁은 줄어들게 될 것이나, 위 ‘해상풍력발전지구’에서는 여전히 대상 판결이 설시한 심사기준에 따라 공유수면 점·사용허가 여부가 판단될 것으로 생각된다.