[현대해양] 2028년 TAC(총허용어획량) 제도 확대 시행을 앞두고 업계 종사들 간의 반응이 매우 달라 대책이 요구되고 있다.
해양수산부는 TAC 제도 확대 시행계획을 확정하고 7월 1일부터 전면 확대를 위한 첫걸음에 들어간다고 지난 6월 30일 밝혔다.
TAC는 어종별로 자원평가를 거쳐 정한 어획량 내에서만 어획을 허용하는 제도로, 해수부는 지난해 9월에 모든 연근해 어업에 TAC를 도입하고, 기존의 불필요한 어업규제는 완화하는 ‘연근해어업 선진화 전략’을 수립한 바가 있다.
이번 시행계획의 핵심은 10t 이상의 근해어업 중심으로 적용하고 있는 TAC를 10t 미만의 연안어업에까지 확대하는 것이다. 근해어업에 비해 영세한 연안어업도 TAC를 이행할 수 있도록 적용단계를 나눠서 순차적으로 적용하고, 많은 연안어업인이 이용하는 수산자원인 꽃게와 붉은대게의 TAC의 적용 해역과 어종을 각각 확대하는 내용 등이 담겼다.
해수부는 TAC를 즉시 이행할 수 없는 연안어업인들의 어려움을 고려해서 적용단계를 <준비>, <연습>, <정착>의 3개로 나눴으며, 제도의 이행수준과 어업인의 수용성 등을 감안하여 순차적으로 적용한다고 밝혔다.
<준비> 단계에서 TAC 시행을 위해 필요한 정보인 어선별 과거 어획량 정보 등을 수집하고, <연습> 단계에서는 어선별로 TAC를 배정해서 배정된 물량 내에서 조업을 하는 훈련을 하며, 이와 같은 단계를 거친 뒤에 적용하는 <정착> 단계에서는 배정된 물량을 초과할 경우 조업중단 명령 등 제재를 받게 된다는 것이다.
아울러, 서해 전체에서 많은 연안어업인이 조업하는 꽃게의 TAC 적용을 현재의 인천의 특정해역과 연평도 해역에서 서해 전체의 해역으로 확대하고, 최근 연안어업의 어획비중이 큰 폭으로 증가한 동해 붉은대게의 TAC 적용을 현재 근해통발에서 연안통발·연안자망까지 확대한다는 내용 또한 담겼다.
이번에 적용되는 꽃게와 붉은대게의 연안 TAC는 <준비> 단계부터 적용하게 되며, 2028년부터는 모든 연근해어업이 <정착> 단계로 진입할 수 있도록 할 계획이라는 것.
또한, 고등어 어종에 대해서는 3년 단위로 TAC를 적용하는 ‘다년제 TAC’를 도입했다. 수산자원이 갑자기 늘어나서 할당된 물량보다 더 많이 잡게될 경우 다음해의 할당량을 당겨서 조업하고, 반대로 할당량을 소진할 수 없을 정도로 어획이 부진한 경우에는 남은 쿼터(물량)를 다음 해로 이월할 수 있다는 것이다.
지난달 1일부터 적용된 TAC <정착> 단계의 경우 지난해의 TAC 대상과 동일하게 고등어 등 15개 어종, 17개 업종에 적용하며, 설정된 물량은 64만 2,790t(12.3만t×3년)이다. <연습> 단계는 멸치 등 4개 어종, 5개 업종에 대해 14만 6,505t, <준비> 단계는 꽃게, 붉은대게의 TAC 확대사항에 적용되는 것으로 2개 어종, 6개 업종에 대해 3만 3,160t이다.
강도형 해양수산부 장관은 TAC 제도 확대 시행계획을 밝히며 “어업인 스스로 자원을 관리하며 효율적으로 조업할 수 있는 환경을 조성하기 위해, TAC 제도가 현장에 빠른 시일 내에 자리 잡을 수 있도록 하고 불필요한 규제는 과감히 완화하겠다”고 말했다.
규제 완화 전제한 TAC 확대 시행
TAC는 확대 시행은 이처럼 과도한 규제 완화를 바탕에 전제하고 있다. 그간에 어업인들은 수많은 규제를 완화 또는 풀어달라는 요구를 해왔던 것이 사실이다. 반면에 정부는 TAC 전면 실시하는 조건으로 규제를 반으로 줄이겠다는 약속을 해왔다. 지난 2월 강도형 해양수산부 장관이 부산을 찾아 지역 수산 관련 단체들과 ‘부산지역 수산업단체 오찬 간담회’를 가졌다. 이 자리에서 단체장들은 TAC 배정량 부족에 따른 애로사항을 집중 토로했다. 최근 기후변화와 수온 상승 등으로 인해 어장환경이 급변해 동해에서 기존에 어획되던 오징어, 대구, 명태는 줄어들고 방어와 삼치가 잡히는 등 해양환경이 변화하자 법이 현실을 따라오지 못하고 있는 실정이라는 것이라고 어필했다. 단체장들은 “올해는 다른 어종의 어획량은 저조한 편이나, 유례없는 삼치 대풍으로 일찌감치 TAC 할당량을 모두 소진해 어군을 보고도 잡지 못하는 상황이 반복되고 있다”며 현실적인 방안을 세워달라고 요청했다.
이처럼 일정하지 않은 자원량과 정확하지 않은 자원량 추정으로 자원이 많아도 잡지 못하는 상황이 벌어지는 것에 대해 어업인들은 우려해왔다.
앞서 지난해 11월 말 해양수산부는 「지속 가능한 연근해어업 발전법안」을 국회에 제출했다(의안번호 25691). “수산자원의 지속적인 이용을 위하여 불법어업·비보고어업 및 비규제어업을 근절하고 예방하려는 국제사회의 노력과 협력이 강화되는 추세에 맞춰 우리나라 연근해에서의 어업활동 중 발생하는 불법어업 등을 사전에 방지하기 위해 그 예방 및 관리에 필요한 보고사항 및 이행사항 등을 규정함으로써 연근해어업인의 권익을 보호하고 연근해어업의 지속 가능한 발전에 이바지할 수 있는 법적 기반을 마련하려는 것”이라는 제안이유를 설명했다. 정부입법안인 것이다. 그러나 이 법안은 국회 해당 상임위원회에서 제대로 논의조차 되지 않은 채 폐기됐다. 반대 목소리가 높은데다 21대 국회 회기 말에 제출돼 충분한 논의 없이 회기 폐회와 함께 자동 폐기됐다.
「지속 가능한 연근해어업 발전법안」
「지속 가능한 연근해어업 발전법안」은 TAC 전면 시행 근거가 되는 법률안이다. 해수부는 이 제정 법안과 함께 「수산업법 일부개정법률안」 (의안번호 제1135호), 「수산자원관리법 일부개정법안」 (의안번호 제1137호) 및 「어선법 일부개정법률안」 (의안번호 제1139호)도 함께 제출했다. 「지속가능한 연근해어업 발전법」의 제정으로(가정) 연근해어업의 면허 또는 허가를 받은 자에 대한 어획실적 및 양륙실적 등의 보고 의무와 해당 보고 의무 위반에 대한 과태료 및 벌칙 부과에 관한 사항이 해당 법에 규정됨에 따라, 총허용어획량 배분량의 준수자가 보고해야 하는 어획실적 및 양륙실적 등의 보고는 「지속가능한 연근해어업 발전법」에서 정하는 바에 따라 보고하도록 하고, 이 법에 따른 보고 의무 위반행위에 대한 벌칙 규정을 삭제하기 위해서다. 너무 많아 어업이 힘들다고 불만을 품은 규제가 많다고 하는 것들이 「수산업법」, 「수산자원관리법」, 「어선법」에 규정돼 있었다.
따라서 연근해 어업 선진화 방안 내용으로 TAC 제도를 전면 도입하고 어업규제를 절반으로 줄인다는 발표가 지난해 있었다. 우리 어업은 115년 전에 기틀이 만들어진 수산관계법령을 바탕으로 복잡·다양한 투입규제 위주로 관리돼 왔다. 41개 연근해 업종마다 잡는 도구와 방법, 조업구역·시기, 금지체장 등 거미줄과 같은 규제가 복잡하게 얽혀 있어 어업인들이 불편을 겪어왔다.
해수부는 지난 21대 국회에서 폐기된 「지속가능한 연근해어업 발전법안」을 지난 6월 28일 22대 국회 국회에 다시 제출했다. 하지만 이 법안을 규제 완화를 위한 ‘또 다른 규제’라는 비판적 시각으로 보는 어업인들이 꽤 많다. 이런 반응에 김현태 해수부 수산정책실장은 <현대해양>과의 인터뷰에서 “현재 수산 선진국에서는 어업에 대한 조업감시감독체계(MCS)를 구축해 투입(input) 규제를 최소화하고 산출량(output) 관리 위주의 어업관리체계를 구축하고 있다. 연근해어업 선진화 방안을 통해 밝혔듯이 투입요소 위주의 복잡 다양한 규제를 대폭 개선하고, 글로벌 스탠더드에 부합하는 산출량 중심의 어업관리체계로 전환하기 위한 한국형 어획증명제를 도입하는 것이 「지속 가능한 연근해어업 발전법안」의 주요 내용이다”라고 해명했다.
김 실장은 또 “「지속 가능한 연근해어업 발전법률안」에 규정하고 있는 위치·어획보고 등 대부분의 사항은 기존의 수산업법 및 어선법 등에 따라 이미 시행되고 있는 사항이며, 엄격한 산출량 관리를 위한 필요한 최소한의 내용을 규정하고 있다. 어획증명제의 시행에 따라 어업인들이 불편함을 겪지 않도록 최대한 쉽고 간단하게 제도를 설계하고 법 시행 전 어업인들께 지속적으로 홍보활동을 할 계획”이라고 덧붙였다.
“수입산 막아야 TAC 효과 있다”
지난 7월 1일부터 내년 6월 30일까지 1년간 기존에 TAC를 실시하던 어종 위주로 2단계(연습)~3단계(정착)를 시행하고 있다. 고등어의 경우 3단계가 된다는 것. 고등어는 1999년부터 가장 먼저, 시범적으로 TAC를 시작했다. 그러나 대표적인 고등어 생산자단체인 대형선망업계에서는 매우 부정적이다. 가장 큰 문제로 노르웨이 등 외국산 물고기 수입을 지적한다.
한창은 대형선망수협 상임이사는 “외국산 수입을 막지 않은 상태에서 완벽한 TAC는 될 수가 없다”고 주장했다. 우리가 적게 잡으면 부족한 수량은 노르웨이 고등어 등으로 충당될 것이라는 것이다. 한 이사는 “국내 생산량이 현재 10만 톤~12만 톤인데 노르웨이산이 4만 톤 이상 들어온다. 근본적으로 자원제도가 잘못됐다. 공급 총량을 조절하지 않는 이상 어업인들로부터 불만은 나올 수밖에 없다”고 꼬집었다.
실제로 1999년부터 25년간 TAC를 시행해왔지만 고등어 자원량은 늘거나 유지되지 않았다는 것이 업계의 주장이다. 대형선망어선은 1999년 32선단 194척이던 것이 2024년 현재 18선단(1선단은 6척으로 구성됨)만 남았다. 수산자원을 관리하기 위해 스스로 휴어기를 늘리고 감척 희망자들의 퇴역을 돕기 위해 잔존 어업인들이 감척 지원금까지 내놓는 등 특단의 조치를 동원해서 자원을 관리하는 데도 상황은 나아지지 않는다는 것이 이들의 주장이다.
근해어업 TAC 대체로 부정적
대형트롤업계도 마찬가지다. 익명을 요구한 대형트롤 어업인 A씨는 “대형트롤어업은 우리나라로 이주한 일본 어업인을 보호하기 위해 1911년 만들어진 트롤조업금지 구역선을 100년이 지난 지금까지 적용받고 있다”라고 불만을 토로했다. “「지속 가능한 연근해어업 발전법안」은 책임어업법을 미화시킨 것”이라며 격한 반응을 보였다.
TAC가 만병통치약은 아니라는 반응을 보이는 어업인들도 있다. 어업인 C씨는 “25년간 TAC제도 시행하며 검증된 장점이 있는가?, 수산자원 회복이나 어업 발전에 도움이 된 것이 무엇인가?”라고 반문했다.
회유어종에 대한 TAC 의문도 있다. 우리나라가 총허용어획량을 정해 충실히 이행한다 해도 이웃 나라에서 이를 지키지 않으면 아무 소용이 없다는 현실론이다. 정석근 제주대 교수는 “북한, 중국, 일본, 러시아와 같은 주변국 배타적 경제수역으로 자유롭게 왕래하는 회유 어종들이 국가 전체 어획량의 90% 이상을 차지하는 한국이 주변국과 공조 없이 홀로 하는 TAC가 얼마나 효과가 있을지 의문이다”라며 주변국과의 공조에 힘써야 한다는 사실을 일깨워주기도 했다.
정 교수는 “우리나라가 TAC를 시작한 지 30여 년이 다 되어가지만 어가수와 소득은 꾸준히 줄어들고 젊은이들은 어업을 하려고 하지 않아 어촌은 점점 소멸해가고 있다”고 지적하기도 했다.
주변국가들이 자원관리를 하지 않는 상황에서 회유어종에 대해 우리나라만 TAC를 실시하는 건 넌센스라는 입장은 또 있다. 유제범 국회 입법조사관은 “최근 몇 년 사이 TAC를 하는 우리는 생산량이 준 반면 중국은 오히려 늘었다”며 “중국, 일본, 북한, 대만 등 주변 국가와의 긴밀한 공조가 중요하다”고 설명했다.
국회 농해수위 전종덕 진보당(비례대표) 의원은 2028년 TAC 적용을 연근해어업 전체에 도입하는 문제와 관련 “우리나라 현실에 맞지 않는다는 비판이 있다”며 “할당량을 초과한 어획물을 바다에 버릴 수밖에 없고, 전체 어획량의 90%가 회유어종으로 주변국 공조 없이는 효과가 없다는 지적이 있다”고 말했다
연안어업인 TAC 환영
해수부는 2027년까지 1,500건이 넘는 어업 규제의 50%를 철폐한다는 계획이다. TAC 확대에 대해 연안어업인들은 대체로 TAC에 대해 긍정적인 입장이다. 김대성 한국연안어업인중앙연합회장은 “TAC를 안 하면 안 된다. 자원을 관리하려면 해야 된다고 어민들을 설득하고 있다”고 밝혔다. 김 회장은 “어려움이 없지는 않다는 것 또한 인지하고 있다. 지정항 이용, 어획실적·전재실적·양륙실적의 보고 등 어려운 문제가 있지만 그래도 해보자. 한 2년 동안 하다 보면 정착이 안 되겠느냐. 그렇게 어민들에게 얘기하고 있다”고 전했다.
또 다른 연안어업인 G씨는 “TAC를 해야 사매매도 줄고 통계도 제대로 잡히지 않겠느냐”며 “통계가 나와야 부족한 걸 정부에 요구할 수 있다”고 말했다.
이처럼 연안어업인과 근해어업인들이 느끼는 온도차가 크다. 이미 TAC를 시행하던 근해어업인들이 부정적인 반응을 보이는 반면 연안어업인들이 TAC 연안 확대 시행계획에 긍정적으로 받아들이는 이유는 무얼까? 가장 큰 이유는 ‘조업구역 구분’이라는 분석이다. 즉 근해어선에 피해의식이 강했던 연안어업인들이 조업구역이 나눠지면 연안어업인들이 조업하기가 수월해진다는 판단에서라는 것. ‘근해어선이 연안구역을 침범하지 않을 것이다. 근해어선 연안으로 들어오는 어종을 씩쓸이 할 수 없을 것’이라는 생각 때문인 것으로 분석하는 시각이 많다. 반면 근해어업인들은 조업구역이 좁아진다는 우려에 상대적으로 부정적으로 받아들인다는 시각이 강하다.
성급한 ITQ 도입?
ITQ(개별 양도성 어획 할당제) 도입에 우려하는 이들도 있다. 한창은 대형선망수협 상임이사는 “ITQ를 도입하면 누가 설비 투자를 하겠느냐. 고기 안 잡고 쿼터만 파는 이들이 생길 것이다”라고 말했다.
여기에 김도훈 부경대 교수는 “ITQ를 도입한다는 것은 소유권, 재산권을 인정한다는 것”이라며 공유재에 대한 재산권 인정에 대한 우려를 표했다.
또 전문가들은 원천적인 문제를 지적하고 있다. 김 교수는 “쿼터가 줄어들 가능성이 많다. 왜냐하면 자원이 순식간에 늘기는 어려울 테고 기후변화로 감소할 가능성이 높은데 자원량을 늘려 놓고 TAC를 전면 시행하는 것이 바람직하지 읺겠나”라고 피력했다.
자원 감소 이유가 제대로 규명되지 않은 상태에서 TAC를 전면 시행하는 것은 바람직하지 않다는 지적도 있다. 유제범 국회 입법조사관은 “수산자원량은 2021년 기준 345만 톤으로 목표 수산자원량 503만 톤의 약 69% 수준에 그쳤고, 이후 수산자원량은 지속적으로 감소 추세를 보이고 있다”며 “특히 2011년 이후 단위노력당 어획량(CPUE) 지표가 개선되지 않거나 답보 상태인데, 근본적인 검토가 필요하다”고 주장했다. 유 입법조사관은 “정확한 기대효과 분석을 위해서는 현재 추진 중인 다양한 수산자원관리 정책 등 기술적인 요인, 기후변화(수온상승), 해양환경오염 등 환경적인 요인을 같이 고려할 필요가 있다”고 말했다.
성급하다는 지적도 이어진다. 김 교수는 “속도가 너무 빠르다. 선진국에서 ITQ를 도입하는데 10~15년 걸렸다. 우리는 (ITQ 효과에 대해) 제대로 연구된 것이 없어 결과도 점치기 힘든데 성급하게 실시할 이유가 없지 않느냐”고 반문했다.
김 교수는 “다양한 어법, 어종이 있기 때문에 연안어업인들끼리도, 근해어업인끼리도 서로 입장이 다르다. TAC 전면 시행은 시간을 두고 연구 결과를 보면서 시행하는 것이 좋을 것”이라고 조언했다.