연안여객선은 육지와 도서를 연결하는 유일한 수단으로써 470개의 유인도서를 연결하는 대체 불가능한 교통수단이다.
연안여객은 2000년 970만 명에서 2012년 1,454만 명으로 연평균 3.4% 증가세를 보여주었다. 연안여객산업은 연륙교의 증가와 도서민의 감소 등으로 보조항로 승객은 감소하는 반면, 해양관광객 증가, 국제여객 및 외국인 여객 증가, 빠르고 안전한 선박의 도입 등에 따라 일반승객은 지속적으로 증가추세에 있다.
연안여객선 이용자중 일반승객은 지난 2005년 63%에서 2011년에는 75%로 증가한 반면, 도서민은 36%에서 25%로 감소했다. 연안여객운송시장의 수요는 계절적 편차가 매우 크게 나타나는데 이는 연안여객선이 기후의 영향을 많이 받는 운송수단이기 때문이다. 연안여객의 운송수요는 동절기(12월, 1월, 2월)에 크게 감소하는 반면 하절기에 최고 수준에 이르는데 이는 여름 휴가철에 해상여객이 급증하기 때문이다.
연안해운 도서민 해상여객 필수운송 수단
연안여객의 출항(터미널→도서지역)목적은 여가/친지방문/친교활동이 54.3%로 가장 많은 비중을 차지하였으며 귀가 25.7%, 업무 14.9%순으로 나타났고, 연안여객의 입항(도서지역→터미널)목적은 귀가가 60.8%로 가장 많은 비중을 차지하였으며 업무 13.5%순으로 나타났다. 한편 연안여객의 출항시(내륙 출발지→터미널) 접근수단은 승용차가 50.6%로 절반을 차지하였으며, 입항시(터미널→내륙 도착지) 접근수단 역시 승용차자 49.6%를 차지하여 승용차의 이용비율이 높음을 알 수 있다.
연안여객선은 2011년 기준, 일반선 20척, 차도선 90척, 고속선 13척, 카훼리 15척, 쾌속선 12척, 초쾌속선 17척으로 차도선이 전체의 53.9% 차지하고 있는데 이는 앞서 언급한 여객의 입출항시 접근수단으로 승용차 이용 비중이 높은 것과 연관이 있다. 즉 여객이 내륙터미널이나 도서지역에 도착하는 경우 연계교통수단이 불편하기 때문에 승용차 등 차량을 이용하는 비율이 높은 것이다. 연안여객 항로는 일반항로 71개 항로(140척), 보조항로 26개(26척)가 운영중에 있다. 이중 보조항로는 1986년 42개 항로에서 2011년 26개 항로로 항로수가 많이 감소한 반면, 결손보조금은 1986년 30억원에서 2011년 84억원으로 증가하였는데, 이는 도서민의 감소뿐 아니라 유가 등 등 운항원가의 상승이 주요 원인으로 분석되고 있다.
연안여객 사업은 연육교 증가, 유가 및 인건비 상승 등으로 경영압박을 받고 있으며, 선박의 노후화와 선원의 노령화 및 노후, 낙후 터미널 등 삼노(三老) 현상에 직면하는 등 여러 문제를 안고 있다. 먼저 기초 인프라 환경을 살펴보면, 여객터미널과 접안시설이 열악하여 이용의 불편함 뿐 아니라 안전사고가 우려되고 있다.
이는 연안여객선 터미널에 대한 정부 재정지원 부족으로 인해 도서지역의 터미널은 간이 터미널 형태로 매표소 역할만 가능한 터미널이 대부분이다. 기항지 접안시설의 투자 미흡으로 이용객들의 승하선시 안전사고 위험성이 높고, 특히 노약자를 위한 시설물이 거의 없는 실정이며, 선박의 경우에도 이용객과 차량의 승하선 동선이 동일하여 불편하고 교통약자를 배려할 수 있는 시설이 많이 부족한 실정이다. 이는 터미널과 접안시설의 건설 및 운영이 국고로 지원되어야 하나 무역항내 여객터미널 투자에 대부분 소요가 되고 있고 도서지역 및 무역항외 지역은 사업자(운항업체)에서 시설투자를 부담하고 있기 때문이다.
2010년 기준으로 67개 연안여객사업자 중 자본금 10억 원 미만 업체가 44개사(66%)이며, 연안운송사업자 53개사를 분석한 결과, 매출액 30억 원 미만 업체가 34개사(64.2%)인 것에서 보는 것처럼 사업자들이 대부분 영세하고 경영수익이 불안전하여 시설투자가 어려운 실정이다. 이처럼 영세 사업자들의 구성 비율이 높아 연안여객사업에 필요한 인프라인 기항지 접안시설 및 터미널 투자비용을 부담하는 것은 현실적으로 곤란한 실정이며, 각 지방자치단체의 경우도 이를 지원하는 예산편성이 이루어지지 않고 있어 이를 해결할 수 있는 방안 모색이 절실한 형편이다.
여객선의 노후화도 해결해야할 문제인데, 2003년의 경우 21년 이상 여객선이 3척이였으나 2011년에는 23척으로 대폭 증가(7배 이상)하여 여객선의 노후화가 심화되고 있다.
해운법 시행규칙 개정으로 기존 여객선 선령제한을 20년에서 최대 30년으로 변경(FRP 선박은 25년)한 것이 중요한 원인의 하나로 여겨지고 있다.
당초 연안여객선 선령제한을 완화한 것은 불필요한 여객선의 폐선을 막고 여객사업자들의 경영환경을 개선하여 이용자 서비스 향상을 도모하기 위한 것이었으나, 경영환경 악화 등에 따라 신조 여객선을 확보하기가 어려운 실정이다. 노후한 여객선이 많을 경우 해양사고의 위험성이 높아져 자칫 대형 인명사고가 발생할 가능성이 있기 때문에 이에 대한 대책 마련이 시급하다.
청장년층 선원의 여객선 승선 기피로 인한 선원 고령화도 연안해운이 안고 있는 문제라 할 수 있다. 내항 선원의 연령별 구성을 살펴보면 60세 이상이 41.3%(3,385명)으로 가장 많은 비중을 차지하고 있고, 50세 이상인 선원으로 범위를 넓히면 전체의 76.3%(6,299명)가 50세 이상으로 고령화가 심각한 실정이다.
이를 선원 면허별로 살펴보면 60세 이상 선원은 부원 50%, 기관사 43.4%, 항해사 32.6%로 부원과 기관사의 선원 고령화 정도가 더 심각한 편이다. 고령선원의 비중이 높을 경우 최신 선박관리방식 습득능력이 낮고, 경험에 의존한 운항 습관 및 기관정비 소홀 등으로 인한 해양사고 발생의 개연성이 높다.
젊은 선원이 내항선박에 승선하지 않는 가장 큰 원인은 급여수준이 외항에 비해 낮기 때문인데, 내항선원의 월평균 임금수준은 외항선원의 60% 수준으로 내항선박 승선을 기피하는 주요 요인이 되고 있다.
최근 3년간(2008~2010년) SOC 사업의 재정투자중 도로, 철도, 외항해운 및 항만은 투자규모가 각각 수조원대에 이르는데 비해, 연안해운의 투자규모는 281억 원으로 타 교통수단에 비해 절대적으로 적다. 이러한 연안해운에 대한 투자부족 결과 연안여객선의 평균 인km 단위운임은 342원으로 타 운송수단인 국내항공(167원), 시외버스(108원), 고속버스( 48원~87원), KTX(164원), 수도권 전철(105원)에 비해 2~11배 높은 수준으로 책정되어 있는 것이다. 도서와 육지를 연결하는 유일한 교통수단인 선박의 이용에 상대적으로 비싼 운임을 지불하고 있어 해상여객의 교통복지가 열악하다고 할 수 있으며, 또한 도서민의 주요 이용선종인 차도선 운임은 연안여객선 평균운임보다 높은 편으로 차량을 가지고 선박을 이용하는 경우 경제적 부담이 가중되고 있다.
내항·여객 중심의 해운정책 마련 필요
외항해운 위주의 해운정책, 특히 선박과 화물 중심의 해운정책은 우리나라 해운산업 발전에 크게 기여하였으나 상대적으로 연안 해운 발전 및 활성화를 위한 정책마련에는 미진한 측면이 있다.
도서민 운임지원과 친환경 해상운송 정책 외에는 외항해운 부분에 도입된 선박펀드나 톤세제와 같은 혁신적인 정책도입이 연안해운 부분에는 거의 없었던 것이다. 해운산업 장기발전계획(2011-2015)상에 포함된 21개 중점 추진과제중 연안해운 관련 과제는 “남북 해운교류 확대, 연안여객 운송사업의 활성화, Modal Shift를 통한 녹색 연안해송체계 구축” 등 3개 과제로 이들 정책이 연안해운의 발전에 기여할 수는 있으나 해상여객 특히 일반여객에 대한 서비스 질 제고에는 한계가 있다.
최근 완료된 “연안여객운송산업 장기 발전방안 연구(2012.7)”에서는 국민들의 해양 생활 및 관광을 위한 기본 인프라 정비 확대 등 정책 대안을 제시하고 있다. 동 보고서에서는 연안 선박의 현대화·고속화 사업, 연안여객산업 발전 및 활성화를 위한 법제도 정비, 여객운송관리 전담 조직의 설립 등을 제시하고 있는데, 이러한 연안해운에 특화된 정책들이 실효성을 가지기 위해서는 예산과 제도를 통한 뒷받침이 무엇보다도 중요하다.
제도적, 예산상의 뒷받침이 이루어질 때 그동안 미흡했던 연안여객에 대한 서비스 수준은 크게 개선될 수 있을 것이다. 앞서 설명한 것처럼 연안여객은 그동안 꾸준히 증가하였으나 서비스 수준은 아직 다른 운송수단에 비해 만족할 만한 수준에 이르지 못하고 있다.
교통수단별 고객만족도는 연안여객선(71), 버스(74), 광역전철(84), 지하철(88), 철도(89) 순으로 연안여객선이 제일 낮은데, 이는 낮은 서비스 빈도, 기상에 따른 잦은 출항정지, 연계 교통수단의 불편함, 접안시설 및 터미널 시설의 낙후, 높은 운임 수준 등 복합적인 요인이 작용한 것으로 판단된다.
연안여객사업에서 상대적으로 낮은 서비스 수준과 시설 낙후, 연계 교통서비스의 불편함은 오래전부터 제기되어온 바 있으나 아직까지 뚜렷한 해결방안을 마련하지 못하고 있다. 이는 해상교통에 대한 정부의 관심과 지원이 미흡할 뿐 아니라 대중교통의 성격을 지니고 있음에도 대중교통으로서의 지위를 인정받지 못한 것도 한 원인이라 할 수 있다.
해운과 선박은 현행 “대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률”에서 정한 대중교통이나 대중교통시설에 포함되어 있지 않으나 타 운송수단에 비해 상대적으로 높은 운임과 더 많은 시간이 소요되는 해상운송서비스의 질을 제고하기 위해서는 지금부터라도 이에 대한 검토가 필요하다.
현재 해상여객 분야의 경우 도서민 운임지원, 운항결손금 지원, 선박현대화사업자금 등을 지원하고는 있으나, 육상부분에 비해 지원의 범위가 제한적이며 금액도 타 운송수단에 비해 상대적으로 소규모이기 때문에 해상여객의 교통권을 확보하고 지속적인 발전을 위해서는 전향적인 정책 마련이 시급하다고 하겠다.
앞서 설명한 바와 같이 도서민 및 연안여객을 위한 정책은 도서민 운임지원 제도 등 제한적인 것 외에는 일반 여객을 대상으로 하는 서비스는 미흡한 실정이다. 이는 연안해운, 특히 연안여객부분에 종합발전계획이나 중장기 발전계획이 수립된 적이 없고, 대부분 항만이나 해운 분야 발전계획의 일부로 포함되는 형태였기 때문에 여객에 특화된 정책은 미흡 할 수 밖에 없었던 것이다. 따라서 바다와 섬에 대한 접근권, 즉 교통권은 국민복지 증진 차원에서 다루어질 필요가 있다. 육상은 이미 전국이 반나절 생활권이 된지 오래이며 지속적으로 속도와 서비스 수준이 높아지고 있는데 비해, 연안여객은 여전히 개선할 부분이 적지 않다.
연안해운, 특히 여객선 사업의 발전을 위해서는 도서민 교통편의 증진을 통한 정주여건 개선차원을 뛰어 넘어 해상여객의 75%를 차지하는 일반여객에 대한 서비스 개선이 중요하다. 도서민을 위해서는 차도선 운임 지원 뿐 아니라, 타 운송수단과 동등한 교통권을 제공하고 도서지역 경제 활성화를 위해 기존 도서민 등에 제한적으로 적용중인 연안여객선 운임지원을 일반 여객까지 확대할 필요가 있다. 기항지 여객터미널 및 접안시설 투자 확대 및 현대화를 통해 안전성과 쾌적성을 제고하는 것이 무엇보다도 시급하며, 민간 사업자에게 의존하고 있는 연안항 및 도서지역 터미널 시설 확보를 국가 및 지방자치단체와 협력하여 적시에 개선함으로써 여객운송의 안전성과 편리성을 도모하는 것이 중요하다. 연안여객 서비스 개선을 위해서는 초고속 연안여객 운송망 구축을 통해 육상에서와 같이 전국토 반나절 생활권화를 장기적 목표로 설정하고 이를 위해 초고속, 최신형 선박을 투입할 필요가 있다. 연안해운 이용자들이 안전하고 빠르게 해상교통 서비스를 이용할 수 있도록 초고속해상교통망(KVX : Korea Vessel Express)이 구축될 때 도서경제의 부흥, 해양관광 및 레저산업 발달, 연계교통수단 및 서비스 개선 등 국민의 해상교통 복지는 크게 향상 될 것이다.
연안해운의 안정적, 지속적 발전과 타 운송수단과의 균형발전을 위해서는 5년 단위의 연안해운산업 장기발전계획을 수립하고 사업 추진 우선순위에 따라 정책을 집행하는 것이 필요하다. 종합적, 중장기적 비전과 계획없이는 체계적인 정책들이 수립되고 집행되기가 매우 어렵기 때문이다. 연안해운에 대한 혁신적인 접근, 새로운 성장동력화는 연안해운에 중점을 둔 법·제도 정비가 관건이라고 할 수 있다. 해운법, 항만법, 유·도선법 사업법 등 해상여객 서비스와 관련된 제반 법령을 정비하여 도서발전 기본계획 수립, 여객선 신조자금 지원, 연안해운 발전 종합계획 수립 등 연안해운의 성장과 교통복지를 증진하는 내용을 포괄하는 별도의 법률을 제정하여 연안해운의 발전기반을 재정립하는 것이 필요하다. 연안해운, 특히 여객운송 서비스 질 제고와 해상여객 교통복지 증진이 새롭게 출발하는 해양수산부의 중요한 정책으로 자리매김 하기를 기대한다.
