[현대해양] 불법·비보고·비규제어업(Ilegal, Unreported, Unregulated Fishing; IUU어업)은 과도어획을 유발하여 수산자원관리와 해양생태계에 악영향을 미치고, 소규모어업인의 생계와 식량안보를 위협한다. 유엔식량농업기구(FAO) 등 국제기구는 전세계 조업량의 약 20~30퍼센트까지 차지한다고 추정하고 있다.

이러한 IUU어업은 어획방법, 어획량보고, 전재, 양륙 과정 등 전통적 의미의 어획과정에서 발생하는 법률적 문제이지만, 최근에는 어선원 노동, 어선 안전, 해상범죄와 연계된 초국가적 범죄로까지 그 규제의 범위가 확대되고 있다. 따라서 어느 한 국가의 노력으로만으로 해결될 수 없고 글로벌 차원이나 각 지역의 국가간 공동 협력으로 대응해야 하는 전지구적 문제가 되었다. 이에 따라 국제사회는 이를 대응하기 위해 지속적인 공동의 노력을 기울여야만 한다.

이에 따라 지난 2000년 유엔식량농업기구(FAO)와 세계해사기구(IMO)는 IUU 어업에 대한 공동대응의 필요성을 제시하고 필요한 국제기구의 공동작업반(Joint Working Group, JWG)을 구성할 것을 제시하였다. 이후 약 3차례 합동회의를 거쳐 국제노동기구(ILO)도 본격적으로 참여한 2019년 3자간 공동회의에서 IUU어업 대응을 위한 교육훈련의 필요성이 본격적으로 제기되었다. 바로 이러한 배경에서 본 프로젝트가 발족되었다.

지난 8월14~25일 스웨덴 말뫼에 소재한 세계해사대학교(World Maritime University, WMU)에서 IUU어업 대응 능력 강화를 위한 캡피쉬 프로젝트(Capacity Building Project to Fight against IUU Fishing, CAPFISH) 글로벌 여름아카데미가 열렸다.

본 프로젝트는 2021년 6월 해양수산부와 WMU와 IUU어업 대응 역량강화를 위한 양해각서(MOU)와 이를 이행하기 위한 21년 7월 한국해양수산개발원(KMI)와 WMU간 이행합의서 체결을 기반으로 2021년부터 시행되었다. 지난 2년은 유엔식량농업기구(FAO), 국제해사기구(IMO), 국제노동기구(ILO)와 아프리카, 태평양, 중남미 등 각 권역별 전문가를 초빙하여 국제사회에서 IUU어업이 가지는 문제의 심각성을 전반적으로 검토하고, 공동대응 방향을 논의하며 한국이 가진 대처 경험을 공유하였다. 즉, 글로벌 전체를 대상으로 본 프로그램을 진행하여 기반을 구축하였고 스웨덴 말뫼와 한국 부산에서 지난 2년간 총 4차례 워크샵을 가졌다.

3차년도인 올해는 총10일간 세계해사대학교 여름아카데미 정규프로그램으로 진행하였다. 각국의 IUU 대응능력 제고를 위해서는 공통적 이해관계와 관심사를 가지는 각 지역별 협력이 필수적이다. 그렇기에 지역수산관리기구(RFMOs)와의 협력을 통한 IUU어업 대응 역량강화를 진행하는 것이 보다 효율적이라는 판단을 하게 되었다.

이에 따라 지중해수산위원회(General Fisheries Commission for the Mediterranean, GFCM) 회원국가의 수산분야 및 조업감시 공무원 30여명(알바니아, 리비아, 알제리, 몬테네그로, 레바논, 튀르키예, 모로코, 이집트, 튀니지)을 대상으로 본 여름아카데미 프로그램을 실시하였다.

금번 프로그램 참여기관으로는 유엔해양법국(DOALOS), 유엔마약범죄사무소(UNODC), 글로벌피싱워치(GFW), 튀르키예 오르두대학교, 스페인 비고대학교, 미국 해양경비대(USCG), 국립라스팔마스대학교(ULPGC), 레바논 농업부, 아이슬란드, 스웨덴, 모로코 FAO 전문가, 퓨자선기금(PEW), 지중해수산위원회(GFCM), 세계해사대학교(WMU) 등이다. 특히 유엔식량농업기구(FAO)는 수산무역, 가치사슬, 소규모어업인, 사회보호 등 여러 팀의 전문가들이 적극 참여하였다. 한국은 해수부, 한국해양수산개발원(KMI), 국립수산과학원, 해양경찰청, 조업감시센터(FMC)가 발표와 토론을 하였다. 총 23개국, 28개 국내외 기관이 참여하였다.

지속 가능한 어업과 해양거버넌스 등

논의한 주제는 지속 가능한 어업과 해양거버넌스, 국제수산거버넌스 프레임워크와 청색경제, IUU어업의 원인과 대응, IUU어업과 소규모어업의 사회경제적 영향, 어선 노동과 사회적 여건, 어선의 안전, 국제무역과 IUU어업, 해상범죄와 IUU어업 모니터링 감시시스템(MCS)의 연관성, IUU어업 대응을 위한 국제협력, 국가간 및 이해관계자간 협력방안 모색을 위한 상황극 시연 등이었다. 약 10일간 매일 다른 주제를 놓고 다양한 논의를 진행하였다.

강의는 40여개, 전문가 패널토론 4회, 각국 참여 그룹 발표 4회, 말뫼 해양생태보호센터 현장방문, 협력방안 모색을 위한 참여형 상황 시뮬레이션 1회 등을 실시하였다. 일방적 강의가 아니라 수강생들 자체가 각국의 전문가인 면을 고려하여 다양한 소통에 초점을 두었다. 또한 수업중 설문조사를 실시하여 그 결과를 공유하고, 상호 토의하였고, 질의와 응답을 위한 패널토론을 수시로 가졌다.

지중해 권역 각국 어업공무원들이 전문적 지식과 경험을 기반으로 소규모어업지원, 수산자원관리 등 수산업 전반의 발전을 위한 논의와 함께 IUU어업 대응 위한 제도적, 정책적 문제점, 조업감시제도 현황 등 협의를 진행하고 결과를 그룹별로 공유하여 각국의 경험을 상호 교환하였다. 또한 퓨자선기금(PEW)에서는 소규모어업, 상업적어업, 해안경비대 등 이해관계자의 역할을 구별하여 게임식으로 상호간 의도와 역할분담 게임을 진행하여 수산인들이 가질 수 있는 의도와 정부 조업감시 체계의 효율성과 작동원리를 직접 고민하고 체험하여 상호 이해의 폭을 더 깊게 할 수 있는 자리를 가졌다.

한국은 해수부, KMI, 국립수산과학원, 해양경찰청, 조업감시센터에서 발표와 토의에 적극 참여하여 2013년부터 미국, EU와의 IUU 관련 대응 과정에서 축적한 원양산업발전법, 항만국조치협정 비준과 이행 등 최근 제도적 발전 사항, 조업감시시스템 등 실무적, 기술적 진전 내용 등 한국이 가진 IUU 어업 현장 대응 경험을 국제사회와 공유하였고 참여국의 많은 호응을 이끌어 내었다.

논의 세부 내용

1. 첫날 지속 가능한 어업과 해양거버넌스를 주제로 세계해사대학교에서 수산업이 가지는 복잡성과 사회적, 생태적 시스템과의 연계성을 설명하고 그동안 CAPFISH 프르그램의 취지와 그 결과 및 올해의 기획 의도를 안내하였다.

한국의 국립수산과학원에서는 친환경적 접근법에 의한 지속가능한 수산관리를 주제로 남극해양생물보존위원회(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLA)와 중서부태평양수산위원회(The Western and Central Pacific Fisheries Commission, WCPFC)의 해양보호구역 설치, 보존관리조치 등 구체적 사례를 들어 강의하였다.

유엔해양법국은 1950년대 이후의 국제해양거버넌스의 전반적 구조를 소개하며 IUU어업에 대응하는 전통적 국제규범의 구조를 설명하였고, 어업의 경제적 비중은 표면적으로는 낮게 보일지 모르나 사회경제적 영향은 결코 간과되어서는 안 될 것임을 강조하였다.

지중해수산위원회 법률자문관은 지중해 어업거버넌스의 기층 구조를 설명하며 지역거버넌스 프레임워크를 통해 위원회의 설립 취지와 역할 기능을 소개하였다.

또한 지역수산관리기구(RFMOs)로서 성과와 향후 추진 계획을 공유하였다.

 

2. 국제수산거버넌스 프레임워크와 청색경제를 주제로 유엔해양법국(DOALOS)은 유엔해양법협약(UNCLOS) 유엔어족자원협정(UNFSA), 지역수산관리기구(RFMOs), IUU어업을 예방하기 위한 국제행동계획(IPOA-IUU) 등 수산거버넌스를 구성하는 국제문서의 세부 내용을 다루었다. 또한 지속가능성을 핵심으로 하는 청색경제의 개념을 소개하였다. 지중해수산위원회(GFCM)은 지중해 지역의 해양거버넌스와 청색경제의 최근 현황과 문제점을 소개하였다.

패널토론에서 유엔해양법국은 주로 규범의 제정과 이행의 문제를 다루며 구체적 프로젝트성 사업의 시행을 다루지는 않으나, 수산교육을 추진하고 있으며 공적개발원조(ODA)의 지속가능성 제고를 위하여 공공과 민간의 협력(Private Public Partnership, PPP)을 적극 권고하고 있다고 강조하였다.

 

3. IUU어업의 원인과 대응과 관련하여 세계해사대학교는 IUU어업이 가지는 복잡하고 다양한 발생 형태를 다루고, 그 유발 원인으로는 경제적 이득, 각종 숨겨진 인센티브, 법적 허점, 대응 역량 부족 등을 꼽았다.

지중해수산위원회(GFCMs)은 자신들 지역에서의 IUU어업 발생 현황 및 대응을 소개하였다. 한국 해수부는 인도양다랑어위원회(The Indian Ocean Tuna Commission, IOTC) 등 지역수산관리기구(RFMOs)가 행하는 IUU어업 대응 방법으로 어획량제한, 금어기, 금어구역, 어구제한 등을 포함하는 보존관리조치를 소개하였다.

KMI는 IUU어업 근절을 위한 한국의 대응 방안과 관련 법제도의 시행을 주제로 한국의 IUU 대응 법제도적, 기술적, 정책적, 이행 실무적 개선사항과 그 구체적 결과를 공유하였다. 즉, 항만국조치협정 비준, 원양산업발전법상 자국민조항 도입, 선박위치추적장치(VMS) 의무화, 조업감시센터(FMC) 개소 및 모니터링 강화, 형사벌 이외에 과태료 도입으로 신속한 처벌 강조, 선박안전관리관 제도 도입 등을 소개하였다.

또한 최근 케이프타운협정(Cape Town Agreement, CTA) 및 C188협약의 비준을 위한 준비 현황도 공유하였다. 토론시간에는 다양한 대응조치에 대한 의견 교환이 있었으며 항만국 조치협정이 외국어선을 대상으로 하기 때문에 오히려 자국어선에 대한 감시체계에서는 허점이 있을 수 있고, 이것이 일부 아프리카 국가에서의 외국어선의 대량 어획 후 지역의 소규모어선으로 환적하여 양륙하는 문제도 불러일으킬 수 있다는 우려가 노출되었다.

 

4. IUU어업과 소규모어업의 사회경제적 영향을 주제로 세계해사대학교는 소규모어업과 IUU어업의 복잡한 연관성을 다루었고, FAO 전문가는 지속가능한 수산관리를 위한 사회적 보호를 주제로 어민보호를 위한 다양한 사회적 보호조치와 그 발전상황을 소개하였다.

FAO 전문가는 지속 가능한 소규모어업을 위한 자발적 가이드라인(Voluntary Guidelines for Securing Sustainable Small-Scale Fisheries in the Context of Food Security and Poverty Eradication, SSF) 세부 내용을 설명하고, 레바논대학교 교수는 자국 사례로서 해안지역 IUU어업을 막기 위한 사회적 보호의 필요성에 대한 발표가 있었다.

당일 오후에는 스웨덴 말뫼지역의 해양보호센터(SEA-U Center)를 현장 방문하여 지속가능한 해양 보호와 친환경 관광을 평생 실천하고 있는 지역 활동가와 교류하는 뜻깊은 시간을 가졌다.

 

5. 어선 노동과 그 사회적 여건과 관련하여 어업 중 노동조건을 개선하기 위한 C188협약을 스페인 비고대학교에서 발표하였다. 어업인 관점에서 바라본 어선노동 문제, 어업양자 협정에 대한 세부분석도 제시되었다. 이와 함께 지중해 지역에서의 C188협약의 이행에 관한 모로코 사례의 발표가 이어졌다. C188은 기국만이 아니라 항만국조치를 통하여 비준하지 않은 국가의 선박에도 적용될 수 있기 때문에 국제적 이행상 파급력이 클 수 있다는 토론 패널의 언급이 주목을 받았다.

6. 어선안전 관련, 어선의 안전성 강화를 위한 국제적 조치 즉 케이프타운협정(CTA)와 어선원의 훈련 자격증명 당직근무에 관한 국제협약(STCW-F) 대한 소개와 기술적 필요 조치에 대한 강의가 있었다. 또한 어선 사고로 인한 사망자 수는 전세계적으로도 여전히 매우 높은 수준이며 바다에 대한 무신경(sea blindness) 또는 눈에 보이지 않으면 신경쓰지 않게 되는(out of sight, out of mind) 인간의 속성이 어선 안전성을 저해하는 요소 중 하나일 수 있다는 문제 제기가 있었다.

근본적으로 어선 안전 문제가 왜 중요한지, 이것이 재고되지 않는 경우 어선원의 인적 희생과 비용으로 이어질 지에 대한 깊은 토론이 진행되었다. 결국 IUU어업의 문제가 비단 어획이 아닌 어선원의 인권과 일하는 조업환경 문제인 어선 안전 이슈로 귀결되고 있음을 확인하였다.

또한 튀르키예 오르두대학교에서 사례 연구로 지중해에서의 어선 안전을 위한 노력과 사례를 발표하였다. 토론에서는 어선 안전의 문제 대응을 위하여 지중해 각국은 어떠한 노력을 하고 있으며 각국의 케이프타운협정의 비준 현황과 관련 노력이 소개되었다.

 

7. 국제무역과 IUU어업 관련, 유엔식량농업기구(FAO)는 국제규범과 수산무역의 연관성을 소개하고, 수산물의 투명성 제고와 추적가능성을 향상을 위한 각종 수산인증제도를 설명하였다.

IUU어업을 통하여 어획되고 생산된 수산물도 결국 시장에서 판매되지 않는다면 그 가치는 구현될 수 없는 것이기에 시장국조치가 가지는 큰 비중과 의미에 대하여 강조하였다.

세계해사대학교는 수산보조금과 IUU어업의 방지를 위한 시장조치를 설명하고, 보조금의 종류와 함의를 소개하였다. 특히 어획능력의 증강을 도모하는 수산보조금이 주요 금지의 대상으로서 세계무역기구(WTO) 수산보조금협정은 발효 후 4년간만의 효력을 가지는 한시적인 효력을 가지기 때문에 동 협정 정신의 실효적 구현을 위하여 각국의 많은 노력이 더욱 필요하다고 강조되었다.

FAO 수산국장 출신 모로코 전문가는 지중해 지역의 수산물 무역 현황을 분석하여 제시하였다. 이에 따르면 스페인, 이탈리아, 프랑스는 지중해의 주요한 수산물 수입국이며, 모로코, 이집트, 튀니지, 튀르키예는 주요 수산물 수출국이다. 특히 스페인은 모로코에서 문어를 수입하여 재가공하여 미국을 포함한 외국으로 수출하고 있다고 하였다.

토론 세션에서는 수산무역, 공급망 및 IUU어업을 주제로 FAO와 지중해 각국 공무원이 참여한 가운데 진행되었고, 수산보조금 금지의 방향은 타당하나 보조금 성격을 더욱 세분화함이 필요하며, 이는 여전히 지속적 연구 대상이라는 언급이 있었다. 또한 보조금 성격을 분석하는 경우 소규모어업인 생계와 보호, 어선 안전, 어선원 인권을 더욱 고려하고 제고하는 방향이 필요하다고 제시되었다.

 

8. 해상범죄와 IUU어업 모니터링 감시시스템(MCS)의 연관성을 주제로 하여 유엔마약범죄사무소(UNODC)는 수산업 분야 범죄의 해결을 위한 동 사무소의 최근 접근법과 방법을 소개하고 수산업 분야의 해양법 위반 범죄 단속 사례를 공유하였다.

또한 한국 해수부의 조업감시센터(FMC)는 대한민국의 원양어선 추적 및 감시시스템을 주제로 하여 발표를 하였다. 센터가 국내 원양어선만이 아니라 지역수산관리기구(RFMOs)에 등재된 IUU 어선의 경우에도 추적관리하고 있으며, 구체적 감시사례를 예시로 설명하여 한국 조업감시체계(MCS)에 대한 각국의 이해를 도왔다.

한편, 조업감시 특화 NGO단체인 글로벌피싱워치(Global Fishing Watch, GFW)는 투명성 제고를 위하여 개발한 인공위성을 통한 세계 각 해역에서의 어선위치시스템을 소개하고 각국 참여자와 함께 선박추적 실습을 하였다.

 

9. IUU어업대응을 위한 국제협력 세션에서는 한국 해양경찰청에서 IUU어업 퇴치를 위한 국가기관간 협력 및 국제파트너십을 주제로 해경이 외국어선 불법조업을 위해 단속하는 최근 영상과 그간의 노력을 국제사회와 공유하였다.

또한 세계해사대학교는 IUU어업 대응을 위한 FAO, IMO, ILO 등 세 국제기구 공동작업반 회의의 경과와 대응을 소개하고 향후 방향을 제시하였다. 지중해 해상경계획정과 IUU어업을 주제로 각국의 EEZ 분할협정 사례를 설명하면서 보다 발전된 양자간 또는 다자간 어업관리를 위한 해상경계획정의 역할과 앞으로도 더욱 기대되는 역할을 설명하였다.

토론세션에서는 참여국이 그룹별로 지중해 지역협력을 주제로 각국이 처한 상황에 기초하여 향후 필요한 국별 협력을 논의하고 발표 토론하였다.

 

10. 마지막날 국가간 이해관계자간 협력방안 모색을 위한 상황극 시연에서는 퓨(PEW)자선기금이 개발한 게임(Game) 형식의 상황극을 모든 참여자들이 가담하여 시연하였다.

참여국들을 혼합 배치하여 각각 조업단속반, 산업적어업인, 상업적어업인, 소규모어업인 등으로 그룹을 나누어서 합법조업, 불법조업의 선택과 조업구역, 조업량을 선택하게 하고 이를 위해 투입하는 어선 노력량, 어선 안전성 제고 정도를 선택하게 하여 결국 조업단속반에 의한 단속도 체감하게 하는 등 합리적 선택과 그 결과의 파급 영향도를 체감하게 하였다.

모든 강의 과정과 진행을 세계해사대학교와 KMI가 공동으로 하였고, 지중해수산위원회 국가들의 적극적인 참여와 상호간 소통과 토론이 심도있게 이루어졌다.

 

관찰과 평가

참여국들은 지중해수산위원회(GFCM) 차원에서 한국과 해양수산분야 교류 기회가 그간 거의 없었는데 IUU어업 대응조치에 관하여 국제사회의 축적된 이론적 실무적 경험을 공유하고, 한국의 경험도 함께 세세히 나누는 기회에 대하여 일일이 감사를 표시하였다.

지중해수산위원회 사무총장과 사무국에서도 세계해사대학교, 한국정부(해양수산부), KMI에 대하여 다시 한번 사의를 표시하였다. 원조받는 국가에서 원조하는 국가로 변신한 한국의 위상을 느낄 수 있는 아카데미였다. 또한 무거운 책임감도 동시에 느껴졌다.

한편, 참여국들은 IUU 어업 대응의 다양한 실무적 경험 공유 등 향후 한국과 ODA 등 국제협력 사업의 추진도 희망하였다.

특히, 이집트, 알제리, 튀지니, 알바니아 등 국가는 조업감시센터 설립과 국가적 감시능력 제고 계획은 있으나 아직 구체적 제도적 실무 이행 성과는 없는 것으로 사료되어 향후 우리나라의 조업감시센터나 해양경찰청의 단속 및 법집행 지식공유사업은 ODA 사업의 하나로 고려해 볼 수도 있을 것이다.

해양수산분야는 국립수산과학원의 알제리, 튀지니 대상 코이카(KOICA) 새우 등 수산양식 국제협력 사업 등을 제한적으로 시행하였기 때문에, 향후 다양한 사업 추진을 고려하는 것이 필요할 것이다.

 

향후 계획

1차년도와 2차년도의 영문 교육교재 발간에 이어 23년도 3차년도인 이번 글로벌 여름아카데미의 결과를 바탕으로 2024년 초까지 세 번째 영문 교육교재를 발간 배포하여 IUU어업 저감을 위한 글로벌 해양수산 역량강화에 기여할 예정이다. 또한 현재 2024년 해양수산부 다자성양자 ODA사업으로 전환을 추진 중이며 향후 5개년간 태평양 및 남아시아, 아프리카, 카리브해 및 중남미, 인도양 등 세계해사대학교와의 글로벌 권역별 여름아카데미 프로그램을 통해서 권역별 수산 현안을 같이 고민하고 IUU어업에 대한 한국의 경험을 공유하여 각국이 가지는 문제 해결에 기여할 수 있도록 노력할 예정이다.

향후 지속적으로 대륙별, 권역별 개발도상국 IUU어업 종사자, 이해관계인, 공무원을 초빙하여 개발도상국의 IUU어업 감시능력제고, 법적, 제도적 기반 확충지원 및 상호협력의 기회를 지속적으로 만들어 나갈 계획이다.

또한 본 프로젝트를 통해 IUU 어업 근절을 위한 국제사회의 실행력 제고의 허브로 육성하여 우리나라가 국제사회에서 책임있는 조업국가로서의 역할을 충실히 수행하도록 하며, UN기구인 세계해사대학교(WMU)에 대한 국제기구 분담금을 활용하되, 한국이 단지 예산적 기여만을 하는 것이 아니라 한국의 경험이 반영된 유익하고 충실한 프로그램을 구성 지원하고 UN, FAO, OECD, UNODC, IMO, ILO 등 국제기구와의 협력 범위를 꾸준히 확대하여 국익과 국위의 제고에 기여할 예정이다.