[현대해양] TAC(총허용어획량) 중심의 ‘115년 만의 대변혁’ 성공할 수 있을까?

수산업계가 기후변화 등으로 인한 어업생산량 감소와 유류비 등 경비 증가, 어선 인력 부족, 일본 원전 오염수 방류 등으로 어려운 상황에 처해 있는 가운데 해양수산부가 자원관리 중심의 ‘연근해어업 선진화 방안’을 마련했다.

기존의 어업관리정책은 한정된 수산자원을 보호하기 위한 투입규제, 즉 선복량, 마력수, 어구어법 제한, 조업금지 구역 등이 복잡하게 얽혀있어 어업인들이 조업에 불편을 겪어 왔기 때문에, 이번 선진화 방안에서는 현행 관리방식의 비효율성을 극복하는 근본적인 어업관리제도의 혁신을 추진하고자 했다는 것이 해수부 측의 설명이다.

지난달 2일 해양수산부가 ‘연근해어업 선진화 방안’을 여당과의 당정 협의를 통해 확정했다. 이를 실행하기 위한 법안도 마련됐다. 해수부는 연근해어업 관리제도를 ‘115년 만의 대변혁’이라고 칭하며 이를 위해 5년 동안 담대한 도전을 한다고 밝히고 있다. 연근해어업 선진화 방안엔 어떤 내용이 담겨져 있으며, 이에 대한 어업인들의 반응은 어떤지 들여다본다.

먼저, 왜 115년 만의 대변혁일까? 이는 일제강점기 때 제정돼 지금가지 부분적으로 개정돼 오던 법제도를 획기적으로 손보겠다는 의지 표출이다. 115년만이라는 건 1908년 처음 만들어진 수산관계법인 ‘어업법’부터 살펴본다는 뜻으로 해석된다. 1908년 조선총독부 시절 일본 어업법을 모방해 만든 어업법 이후 1911년 어업령, 1928년 조선어업령, 1953년 수산업법, 이후 각종 수산관계법령으로 지금까지 이어져 왔던 것이다.

 

총허용어획량 제도 전면 도입

선진화 방안 주요 내용은 총허용어획량 제도를 전면 도입하고 1,500여건이 넘는 어업규제를 절반으로 줄인다는 방침이다. 또한 금어기, 금지체장 규제 없이 자율 거래를 할 수 있게 되며, 스쿠버 어업도 허용된다.

이는 지난달 2일 여당인 국민의힘 정책위원회가 주재한 민·당·정 협의회에서도 확정됐다. 연근해 어업에 종사하는 어민들이 거미줄 같은 규제로 인해서 많은 어려움을 호소하고 있다는데 정부가 귀를 기울인 것이다.

특히 민·당·정 협의회에서 연근해 어업에 41개 업종 평균 37건, 즉 총 1,500건이 넘는 규제가 어민들을 옥죄고 있는 현실을 지적했다. 따라서 기존의 규제 위주의 어업정책, 경직된 제도로는 급변하는 조업 여건을 반영하지 못한다는데 의견을 같이했다.

이에 정부는 불필요한 어업 규제를 최소화하는 방안으로 오는 2027년까지 모든 어선에 TAC제도 체제로 전면 전환키로 했다. 또한, ITQ(개별 양도성 어획 할당제)를 허용해 금어기, 금지체장 등의 규제 없이 어선별로 할당된 어획량 총량 한도에서 얼마든지 자유롭게 자율적으로 거래할 수 있도록 했다. 금어기, 휴어기를 어민 자율에 맡기고 총허용어획량 기준으로 관리하게 된다. 이를 5년 내에 전체 어선에 대해 TAC를 확대한다는 것이다.

해수부는 115년 만의 어업 변혁을 위해 새로운 법 제정을 준비하고 있다. 바로 「지속가능한 연근해어업 발전법」 제정이다. 해수부는 법률 제정을 통해 연근해 전 어선의 위치관리 철저, 육·해상 조업 모니터링 강화, 어획증명제도 도입 등 어획량을 명확히 확인할 수 있는 체계를 구축할 계획이다.

특히, TAC 등 관계 법령에서 정한 제도를 준수해 어획된 수산물에만 어획증명서를 발급하고, 증명서가 있는 수산물만 유통되도록 해 불법어업 수산물의 어획 및 유통을 철저히 차단한다. 새로운 어업관리의 틀이 정착되면, 기존 수산업법의 투입규제는 금지 어법만 규정하는 방식으로 관리해 어업인들이 불편함을 겪어왔던 불필요한 규제는 최소화할 계획이다.

이를 통해 우리 연근해의 불법어업을 근절해 지속 가능한 어업에 대한 국제사회의 노력에 동참하는 등 국제규범을 선도하고 우리나라의 국격을 높여나갈 수 있을 것으로 기대하고 있다.

또한, 투명한 연근해 어업관리를 통해 선진국 규범에 맞는 우리 수산물의 생산과 수출을 확대하고, 이를 통해 국가 경제에 기여할 수 있을 것으로 전망된다.

더불어, 불법어업(IUU) 등으로 어획된 수산물의 수입을 방지하고, 우리나라 수산물과 수입 수산물을 분리, 추적할 수 있는 시스템을 갖춰 국내 유통질서 확립에도 기여할 수 있을 것이다.

이를 간추려 보면 △위치·어획보고 의무화 △지정양륙항 이용 △어획확인서 발급·전달 의무화가 주요내용이다.

구체적으로 위치·어획보고 의무화는 국제규범에서 요구하는 불법어업, 비보고어업, 비규제어업의 예방 및 관리 체계를 마련함으로써 연근해어업의 지속적 발전과 국민경제 향상에 이바지한다는 취지다.

먼저, 어선소유자는 항해를 하거나 조업을 할 때에 어선의 위치를 자동으로 발신하는 장치를 작동하여야 한다. 단, 구조상의 이유로 어선위치발신장치의 설치가 불가능한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우는 제외된다.

또 제정안이 통과되면 연근해어업의 어업허가 등을 받은 어선소유자는 조업일마다 해양수산부 장관에게 어획실적 또는 전재(轉載)실적을 보고해야 한다. 전재를 할 때는 전재 받는 선박의 이름, 어선번호, 어선 소유자, 전재 일자, 예정 전재량 등이 기입돼야 한다.

해양수산부 장관 또는 시·도지사는 대통령령으로 정하는 항만 중에서 수산자원의 양륙장소를 지정하고, 어선소유자는 지정된 양륙장소가 아닌 항만에서는 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 수산자원을 양륙해서는 안 된다. 단, 안전문제가 있는 경우나 낙도 벽지, 소형어선 등은 지정 양륙항을 이용하지 않을 수 있도록 해 어업인들의 불편을 최소화한다는 계획이다.

어선소유자가 포획·채취한 수산자원을 양륙한 후에는 해양수산부 장관에게 양륙 실적을 보고하고, 해양수산부 장관은 양륙실적보고를 완료한 경우에 연근해어업 어획확인서를 발급해야 한다.

어업감독 공무원은 불법어업을 했거나 이를 지원한 것으로 의심될 경우 양륙검색을 지시할 수 있다. 양륙검색을 지시받은 어선소유자는 양륙과 전재가 금지되고 지정 양륙항으로 양륙검색을 위해 입항해야 한다. 양륙검색을 통해 불법어업이 확인된 경우 해수부 장관은 어획물의 양륙을 금지하고 해당 어선의 일시적 출항제한 등의 조치를 취할 수 있다.

어획보고에는 선박이름과 어선번호, 조업업종, 호출부호 등 어선에 관한 사항뿐만 아니라 조업일시, 조업해구, 인망횟수, 조업해구별 어종별 어획량, 예정 양륙항, 예정입항 일시가 포함된다. 또한 전재를 할 때는 전재 받는 선박의 이름, 어선번호, 어선 소유자, 전재 일자, 예정 전재량 등이 기입돼야 한다.

어선소유자가 포획·채취한 수산자원을 수산물유통사업자 등에게 양도할 때에는 어획확인서를 전달해야 한다. 어획확인서를 요구하는 국가에 수산물을 수출하려는 자는 어획확인서를 첨부해 해양수산부 장관에게 어획증명서의 발급을 신청할 수 있으며, 외국 수산물을 수입하고자 하는 자는 해당 수입 수산물의 원산지 국가의 정부기관에서 발급한 어획증명서를 해양수산부장관에게 제출해야 한다. 어획확인서 발급 과정에서는 어선위치보고와 어획보고 이행여부, 양륙실적보고에 관한 사항, 전재계획서 제출여부 등이 확인돼야 한다.

또한 어업인은 포획·채취한 수산물을 판매할 때 수산물 유통사업자 또는 산지중도매인, 양식업자 등에 어획물을 양도할 때 어획확인서를 전달해야 하며, 수산물 유통사업자 등이 다른 수산물 유통사업자에게 어획물을 양도할때도 어획확인서를 전달해야 한다.

이밖에도 제정안에는 현재 5톤 미만 어선에 적용되는 비개방 정밀검사 대상을 10톤 미만의 연안 어선으로 확대하고, 정치선(定置船) 포획어선 관리선 규모도 기존 8톤에서 25톤으로 확대하는 내용도 담겨 있다.

마을어장 내 수산물을 효율적으로 포획·채취할 수 있도록 스쿠버 어업을 허용하는 방안도 포함돼 있다.

이 같은 내용은 지난 봄 현장 정책설명회를 통해 어업인들에게 전달됐다. 단, 「책임어업법」이라는 이름으로 초안이 만들어진 것이 어업인들 반발로 법률명이 바뀐 것이다. 왜 어업인들에게 수산자원 고갈의 책임을 떠넘기려 하느냐며 반발이 거셌던 것.

정책설명회에 이어 수산단체장들과의 토론회에서도 설명이 있었다. 해양수산부는 지난 4월 부산시수협 자갈치시장 회의실에서 ’연근해어업 선진화 및 규제혁신 정책토론회‘를 개최하고 이를 설명했다.

이날 조 장관은 “연근해어업 선진화 방안이 현장에 잘 녹아들면 어업인들도 그간의 투입규제에서 벗어나 효율적인 조업이 가능해지고, 지속 가능한 어업을 실현해 우리나라 어업이 국제경쟁력을 갖추게 될 것으로 기대된다”며, “오늘 토론회가 어업정책 혁신의 새로운 전환점이 되기를 바라며, 앞으로도 현장의 의견을 정책에 적극 반영하고자 하니 어업인들께서도 업종, 지역의 이익을 넘어 우리나라 어업의 발전을 위해 노력해 주시기를 바란다”고 말했다.

이같은 내용에 업계 다수는 긍정적인 반응이다. 서종석 부경대 교수는 “기존에 시행되던 연근해 어업관리정책과 법령이 있었지만 크게 시너지나 성과를 내지는 못하고 있는 실정이었다. 산재된 제도들이 지속가능 연근해어업 발전법으로 통합되면서 실제적인 어업개선으로 이어질 수 있는 계기를 마련했다”고 평가했다.

정석근 제주대 교수도 대체로 긍정적인 반응을 보였다. 정 교수는 지난해 8월 ‘정석근 교수의 되짚어보는 수산학’ 단행본 출판을 계기로 기후변화 등 환경변화에 따른 구체적이고 과학적인 수산자원 관리 개선 방안을 마련해야 한다는 목소리가 높아지는 계기를 만들었던 장본인이다. 지난해 하반기에는 해수부가 수산자원 관리 정책 개선을 위해 어업인과 전문가, 그리고 정책담당자로 구성된 ‘수산자원 정책혁신 현장발굴단’을 구성, 운영했다.

정 교수는 “비과학적인 일제잔재 어업규제를 모두 없애 달라고 줄기차게 주장을 해왔던 나로서는 이 정도까지 들어준 해양수산부와 국민의힘 정책담당자들에게 고맙다는 말을 하지 않을 수가 없다. 예상보다 더 적극적으로 현장 어민 의견을 수렴하여 반영한 혁신안으로 보인다”고 말했다.

규제 완화 위한 규제?

수산 현장에서 우려의 목소리도 들린다. 규제가 많다는 반응이다. 규제를 풀기 위해서 새로운 규제를 만드는 모순을 자행하고 있다는 평가도 들린다. 어업인 A씨는 “기존 법의 규제와 처벌이 겹겹이 쌓여왔다. 대형트롤어업은 우리나라로 이주한 일본 어업인을 보호하기 위해 1911년 만들어진 트롤조업금지 구역선을 100년이 지난 지금까지 적용받고 있다. 의무와 처벌만 가득한 연근해어업 발전법이다”라고 불만을 토로했다. 그는 “의무와 처벌만 가득한 연근해어업 발전법이다. 구체적으로 어떤 규제를 언제 없애 준다는 건 없고 일단 발전법을 잘 준수하면 상황 봐가면서 철폐해 나가겠다고 한다”며 불만을 쏟아냈다.

또 다른 어민은 “책임어업법을 미화시킨 것이다. 사기 당했다”며 격한 반응을 보이기도 했다.

이처럼 아쉬운 면이 여전히 많이 남아 있다는 평가도 있다. TAC가 만병통치약이냐는 반응을 보이는 어업인들도 있다. 어업인 C씨는 "TAC제도는 1999년 처음 시행되었다. TAC제도를 수용한 업종은 근간이 흔들리고 있다. 그 대표적인 예가 대형선망업이다. 그런데, 일부 규제를 풀어 준다며 전체 연근해 업종으로 전면 확대한다고 한다”고 지적했다.

실제로 1999년 TAC제도를 시행한 대형선망어업은 당시 238척(1선단 5~6척)이던 것이 114척만이 남았다(2022년 기준). 부산 대형트롤어업만 봐도 2007년 제도 시행 당시 60척이던 것이 현재 감척과 타 지역으로 팔려 현재 20여 척만이 조업을 이어가고 있다.

또 다른 어업인 D씨는 “25년간 TAC제도 시행하며 검증된 장점이 있는가?, 수산자원 회복이나 어업 발전에 도움이 된 것이 무엇인가?”라고 반문했다. 그는 “최근까지도 TAC제도가 과도기라고 말하며 INPUT규제는 제도가 자리 잡으면 풀어 준다고 하던 해수부가 무엇 때문에 연근해어업 전체로 TAC제도를 확대한다고 하는지 의문이다”라고 목소리를 높였다.

또 다른 어업인은 E씨는 “TAC제도는 OUTPUT규제로 어업인 말살정책이다. 전통적으로 이중삼중규제하던 INPUT규제(어구제한, 톤수제한, 조업규역제한, 금어기, 금지체장 등)에 OUTPUT규제를 더해 어업인을 말려 죽이고 있다”고 비관적으로 내다봤다.

회유어종에 대한 TAC 의문도 있다. 우리나라가 총어획량을 정해 충실히 이행한다 해도 이웃 나라에서 이를 지키지 않으면 아무 소용이 없다는 현실론이다. 정석근 교수는 “북한, 중국, 일본, 러시아와 같은 주변국 배타적 경제수역으로 자유롭게 왕래하는 회유 어종들이 국가 전체 어획량의 90% 이상을 차지하는 한국이 주변국과 공조 없이 홀로 하는 TAC가 얼마나 효과가 있을지 의문이다”라며 주변국과의 공조에 힘써야 한다는 사실을 일깨워주기도 했다.

그럼에도 정 교수는 “이런 한계에도 불구하고 시장경제 공급과 수요라는 측면에서 TAC는 충분히 활용할 수 있다. TAC를 굳이 해야 한다면 이런 경제적인 면을 면밀히 검토해서 실행해 보는 것이 좋다”고 조언했다.

현실적인 지적도 있다. 어업인 F씨는 “현재 1,500여 개의 규제가 존재한다고 하는바 어느 선까지 규제를 풀어줄지가 관건”이라며 “어업인구 노령화와 어촌 소멸에 직면하고 있는 현실에서 정말 어촌현장에 접목이 되는 실사구시의 수산정책이 되었으면 한다”고 밝혔다.

뼈 아픈 충고도 있다. TAC가 인구 절벽, 어촌 소멸 앞에서는 빛을 발하지 못한다는 것. 그리고 ‘수산자원 보호’, ‘남획’ 지적 앞에서 무력해지는 어업인들이 있다는 목소리다. 이에 대해 정 교수는 “우리나라에서 TAC를 시작한 지 30여 년이 다 되어가지만 어가수와 소득은 꾸준히 줄어들고 젊은이들은 어업을 하려고 하지 않아 어촌은 점점 소멸해가고 있다. 수산자원이 아니라 어민이 멸종 위기임이 자명한데도 일부 수산전문가들이 아직도 기존 수산규제를 쉽게 풀어주면 안 된다고 훈수를 두고 있다”고 지적했다.

“규제 완화 필요” 공감

이런 지적에도 대체적으로 많은 진전이 있었다는 평가가 들린다. 김성호 한국수산업경영인연합회장은 “첫 술에 배 부를 수 없는 것처럼 여기까지 온 것만 해도 어디냐”며 “차차 더 개선해 나가자”고 말했다.

서종석 교수는 “구슬이 서말이라도 꿰어야 보배다”라며 “어선 위치 보고, 어획실적 보고, 수산물이력제 등은 각기 꾸준히 추진돼 온 서 말의 구슬 같은 제도다”라며, “이번 법령 제정을 계기로 보다 효율적이고 유기적으로 해당 제도들이 연동될 수 있도록 운영의 묘가 필요할 것으로 보인다”고 피력했다.

박성훈 해수부 차관은 “현행 연근해어업 관련 제도는 규제가 과도하다는 문제가 있다. 연근해어업 업종당 규제는 평균 37건에 달하는 실정이다. 물론 수산자원관리를 위해 필요한 규제도 있겠지만 현실에 맞지 않는 규제들은 완화가 필요하다”며 ‘연근해어업 선진화 방안’을 충실히 이행해 나갈 뜻을 밝혔다.