[현대해양] 사회가 고도화 될수록 법률과 규제는 복잡해 진다. 국민소득이 3만 달러를 넘어서며 선진국 진입을 바라보고 있는 우리나라도 어느 나라 못지 않게 많은 법령하에 살고 있다. 2023년 4월 3일 기준 법제처에 등록된 현행법령의 수는 법령 5,253건, 자치법규 13만 6,266건 등 총 14만 1,520건이다. 법령만으로 보면 2003년 3,744건 대비 20년 만에 약 40%가 증가했으며 매년 100여건씩 더 촘촘해지고 있다. 기원전 2333년 건국된 고조선에는 우리나라에서 가장 오래된 법인 고조선 법령은 8조였으며, 기원전 약 1750년경에 만들어진 인류의 오래된 성문법 중 하나인 고대 바빌로니아의 함무라비 법전에는 282조의 규정이 새겨져 있었다. 한때 인류가 세상을 살아가는데 8개 조항만으로 충분했던 시절이 있었지만 현대사회를 살아가려면 법률로만 14만개를 지켜야 한다. 법령은 헌법을 비롯, 법률, 대통령령 등 명령으로 대표되는 것으로 우리가 따라야 하는 규범(norm)이기 때문이다.
법은 수많은 사람이 섞여 살아가는 이 세상에 필요한 기준이며, 질서와 안녕을 보장해주는 중요한 사회적 합의이자 제도이다. 법은 모든 국민이 지키기로 약속한 나라의 규범이다. 법은 강제성을 갖고 있어 자유를 보호하고 사회질서도 유지하며 권리를 보호받을 수 있으므로 법치주의를 따르는 민주주의 국가에서는 가장 기본적인 원리 중 하나이다. 반면에 법이라는 기준으로 만들어진 제도와 규제가 잘 정리가 되어 있지 않으면 혼란과 비효율을 초래하기도 한다. 민주주의 국가에서 법은 당연히 따르고 준수해야 하지만, 일반적으로 법은 야기된 사회적 현상 이후에 제정될 수밖에 없으므로 급변하는 세상의 흐름에 맞춰 법의 제정이나 개정이 이루어지기 어려운 한계가 있다. 특히, 빠르게 성장하는 신성장산업에서 법과 제도는 지원해주기보다는 다른 법으로 인해 제한되는 경우가 많다. 산업 측면에서 법령은 보호를 해주기도 하지만 규제가 되기도 한다.
2010년 이후 빠르게 성장한 해양레저산업
해양레저산업의 범주는 피싱(낚시), 서핑, 스쿠버다이빙, 보트, 요트, 카누/카약 등 다양하게 구성되어 있다. 바쁜 현대인에게 ‘힐링’이 되는 레저활동은 소비력과 시간이 있어야 가능하다. 우리나라에서 주5일 근무는 2011년이 되어서야 5인 이상 모든 사업장에서 공식적으로 도입되었다. 2011년은 우리나라의 1인당 GDP가 2만 5,000달러에 임박한 해이기도 하다. 이는 4인 가족으로 환산하면 가구당 10만 달러 소득, 약 1억 원을 넘긴 것으로 2011년 이후 비로소 레저활동을 즐기기 위한 소비력과 시간을 우리나라 국민도 가지기 시작했다.
우리나라의 보트와 요트 등 동력수상레저기구의 연간 등록 대수는 2012년에 2,000대를 넘어섰고 2013년부터는 매년 3,000대 이상 등록되고 있다. 2022년 기준 누적된 동력수상레저기구는 약 3만 5,000대에 이른다. 해양레저 동호회 수와 회원 수를 살펴보면 2011년 낚시 동호회는 369개, 약 9,500명이었으나, 2017년에 666개, 약 4만 3,000명까지 증가했으며, 윈드서핑도 2011년 94개 1,893명에서 2017년 189개 1만 명까지 증가했다.
2017년에는 우리나라의 1인당 GDP가 3만 달러를 넘어섰고, 2018년부터 종업원 300인 이상 사업장은 주 52시간 근무제도가 도입되며 여가가 증가함에 따라 레저활동도 크게 늘어났다. 한국해양정책학회의 해양수산정책연구소에서 2021년에 발표한 ‘낚시산업 실태조사 및 발전방안 연구’에 따르면 연간 3회 이상 출조자는 2019년 약 743만 명에 이르며 낚시산업 시장규모는 약 2조 9,000억 원에 이르는 것으로 나타났다. 낚시업계에서는 연 1회 이상 낚시 인구로는 1,000만 명을 넘어선 것으로 추정하고 있다.
2021년의 서핑 인구는 약 40만 명, 동력수상레저기구 조종면허 취득자는 30만 명을 넘어섰다. 이는 면허취득자만의 숫자이므로 함께 보팅과 요팅을 즐기는 인구를 면허자당 4명만 잡아도 120만 명 이상의 보팅인구가 있다는 것이 된다. 오랫동안 우리나라의 대표 레저활동이었던 골프와 스키가 각각 약 564만 명, 약 430만 명이라고 하니, 해양레저 활동을 하는 국민의 숫자가 얼마나 증가하였는지 숫자로서 충분히 확인할 수 있다.
신성장 동력산업에 필요한 국가의 의무
2010년 이후 국민소득과 여가의 확대와 함께 성장한 해양레저산업은 이제 다수의 국민이 즐기는 대표적인 레저활동이 되어가고 있다. 사용자 관점에서 레저는 기본적으로 활동(Activity)을 하므로 안전을 위한 규칙과 질서가 중요하며, 레저활동을 위한 장비를 사용하므로 필요한 교육과 관리가 동반되어야 한다. 제조사와 유통사, 서비스 기업 등 공급자로서도 장비의 생산과 판매, 유지보수가 존재하므로 산업적 경제적 가치가 높다고 할 수 있다.
특정 산업에 대하여 국가가 할 수 있는 지원은 입법지원과 재정지원으로 구분할 수 있다. 해양레저산업에 대한 입법 지원은 단순히 규제를 완화하거나 혜택을 일부 제공하는 것도 있지만 산업 전반 및 그 발전 방향에 대한 틀을 제공하고 육성하는 형태가 필요하다. 국가는 개인의 기본권을 제한하는 것이 아니라 산업을 육성하기 위한 정책을 수립 시행하고 이를 위한 각종 법률을 제정 또는 개정해야 한다. 특히, 빠르게 성장하는 신성장 동력산업의 경우 기존의 법과 제도로는 한계가 있어서 사용자인 국민의 안전과 산업의 발전을 도모해야 하는 의무가 국가에 있는 것이다.
기본법 없이 해양레저 활동별로 만들어지고 있는 현행법
해양레저산업은 해외에서 Leisure Marine Industry로 불리고 있으며 다양한 해양레저산업의 범주가 다 포함되어 있다.
법 구조상으로 본다면 해양레저산업을 대표하는 기본법이 있고 활동별로 관련 법이 있어야 하나 우리나라는 해양레저 활동별로 법률이 제정되고 있다.
수상레저활동의 안전을 목적으로 조종면허, 안전준수 의무, 수상레저기구의 등록 및 사업에 관한 법인 ‘수상레저 안전법’은 2000년에 제정되었으며, 마리나 항만의 시설, 마리나 관련 산업의 육성, 마리나 정비업 등에 관한 내용이 규정된 ‘마리나 항만의 조성 및 관리등에 관한 법률’은 2009년에 만들어졌다.
낚시 활동과 관련해서 낚시의 관리 및 육성에 관한 사항을 규정하고 낚시터업과 낚시어선업 등이 규정된 ‘낚시관리 육성법’은 2012년에 제정되었으며, 스쿠버 다이빙 등 수중레저활동의 안전관리 및 수중레저사업에 관한 ‘수중레저활동의 안전 및 활성화에 관한 법률’은 2017년에 제정되었다.
2002년 해양수산자원의 관리, 보전, 해양수산업의 육성목적으로 제정된 ‘해양수산발전기본법’에서는 수산업, 해운업, 해양생태계 등에 대한 산업을 정의하고 산업별 기본법 및 육성법을 제정하였다.
수산업은 ‘수산업·어촌발전 기본법’을 2015년 제정하였으며, ‘해양수산과학기술 관리법’도 2017년 제정되었으나 해양레저산업은 관련 기본법이 없다.
해양레저관련 현행법령의 한계
산업에 대한 기본법의 지위를 가진 법령이 제정될 경우 명칭 및 용어에 대한 정확한 정의, 관련 부처의 지정, 산업발전을 위한 기본 계획의 수립이나 재정지원을 위한 근거 규정이 포함되어 관련 부처가 체계적인 발전 계획을 수립하고 시행할 수가 있는데 이러한 규정이 없는 경우 기본적인 내용을 규율하기 어려우며, 개별적인 법령에 포함하더라도 정책추진의 통일성과 연계성이 부족할 수밖에 없다. 이는 법령 또는 정책 간 충돌을 일으킬 수 있는 문제가 될 수 있다.
자동차의 등록, 검사 등이 통일된 자동차 관련 법과는 달리 레저보트의 경우 수상레저안전법, 유선 및 도선 사업법, 낚시관리법, 해운법, 마리나 항만의 조성 및 관리 등에 관한 법률 등에 산재하여 있고 각자 정하는 내용이 일치하지 않는 한계가 있으며, 용어 통일에서도 문제가 있다. 실례로 ‘해양레저’와 ‘수상레저’가 방송과 매체에서 혼용되어 쓰이는 경우가 있다.
해양수산발전 기본법 제3조의 제1호에서 ‘해양’을 대한민국 내수·영해 등 ‘해역’으로 정의하여 해양을 바다와 내수를 포괄하는 것으로 설명하였는데, 수상레저안전법 제2조에서 ‘수상’을 해수면과 내수면으로 정의하고 있고, 수중레저활동의 안전 및 활성화 등에 관한 법률에서는 ‘수중’을 해수면과 내수면의 밑을 말한다고 정의하였다. 그렇다면 수상레저와 수중레저를 아우르는 ‘해양레저’가 공간적 범위에서 상위에 정의된 법률이 있어야 하나 부재한 상황이다.
해양레저 기본 법령제정의 필요성
해양레저산업의 성장을 위한 근거와 활동별 통일적 방향성을 갖기 위해서는 기본법령 제정이 필요하다. 해양레저산업에 대한 기본법령은 ‘발전’과 ‘안전’에 대한 내용을 기본으로 하여 기존의 법체계와 정합성 있는 기본법령을 제정함으로써 산업발전의 기준이 되는 든든한 뿌리가 되어야 한다.
구체적으로는 ①해양레저산업의 정의와 범위 ②해양레저기구의 범위와 하위법령에서 정할 수 있는 근거 ③해양레저산업 발전 기본 계획 수립 ④해양레저산업 발전 위원회 설립 ⑤해양레저산업에 대한 투자 및 재정지원 근거 ⑥해양레저산업 전문인력 육성 및 교육의 근거 ⑦해양레저산업의 발전을 위한 기반조성 근거 ⑧해양레저산업을 이용하는 국민에 대한 보호와 이를 위한 실효적인 수단을 도입하는 내용을 포함하여야 한다.
현실적인 입법계획
이미 기존에 다수의 해양레저관련 법률이 혼재된 상황에서 기본법령을 제정하여 이를 중심으로 산업육성이 되기에는 현실적인 어려움이 있다. 그러므로 최소한의 내용을 법체계에 도입한 이후 순차적인 입법 작업으로 관련법령을 정비하는 것이 현실적일 수 있다. 일단 현재 기본 법령 자체가 존재하지 않는 만큼, 단계로 기초적인 내용만이 포함되는 기본 법령을 제정하고, 2단계에서는 해양레저 관련 부처와 관계 기관등이 참여하는 협의체를 마련하여 관련 법령을 정비해 나아가야 한다.
참고할만한 다른 산업의 사례를 살펴보면 2003년에 제정된 철도산업발전 기본법(약칭 철도산업법)에서는 제1조에서 철도산업의 경쟁력을 높이고 발전기반을 조성함으로써 철도산업의 효율성 및 공익성의 향상과 국민경제의 발전에 이바지함을 목표로 한다는 명확한 목적에 대한 정의와 함께 철도산업 기본계획 수립, 시설 투자의 확대, 산업의 지원, 전문인력 교육·훈련, 기술의 진흥, 정보화 촉진, 국제협력, 해외진출, 협외의 설립 등 산업의 발전을 위한 근거와 규정을 마련하였다.
이제는 질서를 세워야 할 시기
해양레저가 본격 활성화하기 시작한 지 만 10년이 지나고 있다. 1,000만 명이 넘는 국민이 다양한 해양레저 활동을 하고 있다. 해양은 ‘수산’의 공간뿐만 아니라 ‘레저’의 공간으로 사용되고 있으며 변화된 환경에 맞는 질서와 규칙, 그리고 육성과 지원이 필요하다. 법치국가에서 이에 대한 가장 기본이 되는 법률이 제정되어야 헌법이 국가에 부여한 국민의 안전과 산업의 발전을 도모할 명확한 근거가 마련될 것이다.
