[현대해양] “안녕하세요? 저는 한일대륙붕협정에 관심이 많은 고등학교 3학년 학생입니다. 기사와 여러 자료들을 통해 2028년 이 협정이 만료되는 시점에서, 대륙붕의 경계획정 기준이 현재 국제적으로 바뀌고 있기에 우리나라가 불리한 위치에 설 수 있다는 것을 알게 되었습니다. 그렇기에 저는 이 사안에 대해 외교부에서 현재 어떠한 노력을 하고 있는지 궁금하여 이렇게 글을 통해 질문드립니다”
2019년 8월 27일 외교부 홈페이지 자유게시판에 ‘2028년 기한이 만료되는 한일대륙붕협정에 대하여’라는 제목의 글이다.
한일대륙붕협정 배경
1960년대 중반, 제주도 남방에 위치한 동중국해 해저에 석유자원 매장 가능성이 최초 언급됐다. 유엔 극동경제위원회가 1966년에 아시아 해저광물자원 공동탐사조정위원회를 설치했고 이 위원회에서 1968년에 동중국해 지질탐사를 실시했다. 1969년 위원회는 동중국해 대륙붕이 세계에서 가장 풍부한 석유자원이 매장되어 있을 가능성이 높다고 보고했고, 곧 주변국들의 자원 전쟁이 촉발됐다.
동중국해 한일 간 대륙붕 경계에 대해 우리나라는 1969년 국제사법재판소가 발표한 ‘자연연장론(Natural Prolongation)’에 따라 제주도와 일본 규슈 사이 해저가 한반도의 연장이라고 주장했다. 반면 일본은 1958년 제네바 대륙붕협약에 따른 ‘중간선 원칙’을 주장했다. 두 국가의 타협 결과는 1974년 1월 30일 한일대륙붕협정(대한민국과 일본국간의 양국에 인접한 대륙붕 남부구역 공동개발에 관한 협정, 이하 협정) 서명으로 일단락됐다. 동 협정은 3년 뒤 1978년 6월 22일에 발효됐다. 당시 우리나라는 시추 장비나 기술 등이 미약했기 때문에 협정 체결은 일본의 자원 독식을 막았다는 긍정적인 평가가 많았다.
한-일 간 공동개발 경과와 현황
1979년, 우리나라는 한국석유공사를 설립하여 1992년까지 양국 합의하에 공동개발을 추진했다. JDZ(JDZ: South Korea-Japan Joint Development Zone: 제7광구 전역과 제4, 5, 6-2광구 일부)내 7공을 시추했고, 3개 시추공에서 적은 양의 석유와 가스가 발견됐지만 경제성을 이유로 추가 개발은 못했다. 그리고 1993년부터 2000년까지는 한일공동개발은 중단됐다.
이 무렵, 1982년에 유엔해양법협약이 채택됐고, 1994년 11월 16일에 발효됐다. 이 협약은 대륙붕에 관한 정의에서 거리기준(Distance Criterion)을 도입했다. 일본은 이 협약의 대륙붕 혹은 EEZ 경계 획정 기준을 적용할 경우, JDZ의 90% 가량이 지리적으로 가까운 일본해역으로 포함되기 때문에, JDZ를 개발할 실익이 없다고 판단했다. 박창건 국민대학교 교수도 일본이 공동개발에 소극적인 주된 이유가 유엔해양법협약 상 대륙붕 경계획정 기준이 일본에 유리하기 때문이라고 했다.
1994년 유엔해양법협약이 발효된 후, 지금까지 제기된 해양경계획정 분쟁에서 국제재판소(국제사법재판소, 국제해양법재판소 협약 제7부속서 중재재판소 등)은 일관되게 거리기준으로 대륙붕 경계를 획정하고 있다. 우리나라는 1996년에 유엔해양법협약을 비준했기 때문에 대륙붕 경계 획정에 있어 이 협약의 기준을 적용해야한다.
2001년 한일 산업부 장관 회담에서 공동 물리 탐사 추진에 대한 공동 성명서를 채택하여 공동 탐사가 재개됐다. 2010년대에는 그간 탐사를 각 국가에서 평가했다. 우리나라는 한일어업협정상 제주도 남부 중간수역(제5광구 남동단)해저에 석유자원 부존 가능성을 긍정적으로 평가했다. 반면에 일본은 부정적 평가 내렸다.
우리 정부는 오랜 공백 후, 2020년에 한국석유공사를 JDZ 조광권자(남의 광구에서 광물을 캐내어 취득할 수 있는 권리를 가진 자)로 지정하고 일본 정부에 공동개발 재개를 요청했다. 그러나 일본은 아직까지도 소극적인 입장이다.
협정 유효기간은 협정 발효일로부터 50년으로 오는 2028년 6월 22일에 종료된다. 협정 내용에 의거 협정 만기 3년 전부터는 당사국 일방이 서면으로 협정 종료 의사를 통보할 수 있다. 따라서 우리 정부가 동 협정서를 어떠한 형태로든 유지하고자 한다면, 2025년 6월 22일 전에 일본 정부와 협의해야 하는 상황이다.
중국의 입장
2028년 협정이 종료되면 현존 JDZ는 중국이 주요 변수로 떠오를 전망이다. 중국은 한-일간 협정체결 시, 1974년 2월 4일, 중국 외교부는 △대륙의 자연적 연장 원칙에 따라 동중국해의 경계 문제는 중국과 협의에 의해 정해져야 하며 △한-일간 협정은 중국의 주권침해라고 주장했다. 1980년 5월 7일 중국 정부는 JDZ석유시추 작업에 대해 일본 정부는 중국을 배제하고 한국과 일방적으로 JDZ을 획정한 바 이는 중국의 주권을 무시한 불법행위이고 이 협정은 무효라고 주장했다. 당시 한국 외무부는 한·일의 공동개발에 중국이 영향력을 발휘하고 있다고 지적했고, 일본 국회가 중국을 염두하고 있다는 점과 향후 중국의 반대 입장을 표명하는 강도에 따라 일본 측 개발의욕과 추가 시굴작업에 영향을 줄 수 있을 것으로 전망했다.
현재 중국은 대륙붕 경계 획정 기준으로 자연연장론을 주장하고 있다. 2012년 유엔대륙붕한계위원회에서 중국은 오키나와 해구의 동북쪽에서 서남쪽까지를 자신들의 대륙붕 한계선이라고 주장했다. 박 교수는 중국이 주장하는 범위는 JDZ 전 지역을 포함하고 있기 때문에 한-일간 협정이 종료되면, 중국의 공세적인 해양 정책에 직면하게 될 것이며 △중국의 점진적·일반적 개발추진 △한국을 배제하고 중일연대에 의한 공동개발 추진 △한·중·일 3국의 협력 구축을 통한 공동개발추진 등을 예상하며, 중국의 점진적·일반적 개발추진을 유력하게 전망했다.
전문가 의견 및 정부 입장
김두영 전 국제해양재판소 사무차장은 ‘한일 대륙붕 공동개발 협정의 장래’에 관한 글에서 한일대륙붕협정을 대일 외교의 최우선 과제로 격상해야 하고 외교부, 산업통상자원부 등 부처 실무진에 맡겨 놓을 사안은 아니라고 했다. 아울러 양국 최고위급에서 논의돼야하는 사안으로 2025년부터 일방의 협정 종료를 선언을 쌍방 협의로 종료하는 방안으로 일본과 협의하거나 현재 한국과 일본의 관할권이 중첩되고 있는 제주도 남부 한일어업협정 중간수역에 대해 해양경계획정을 추진하여 부존자원이 높다고 알려진 제주도 남부 중간수역의 대부분을 한국이 확보할 수 있는 방안을 제시했다.
양희철 한국해양과학기술원 연구원은 ‘한일 남부 대륙붕 공동개발 협정의 이행과 지속 방안’의 글에서 협정의 지속방안을 위해 분쟁해결 절차를 활용하여 일본을 압박하고, 양국 간 합의를 통한 협정 이행 수단을 확보하는 방안 그리고 중국의 JDZ 공간에 대한 전략적 평가를 통해 일본이 협정 종료 이후에 중국-한국-일본 간 구도로 가는 것을 인식토록 해야 한다고 주장했다.
김석균 한서대학교 해양경찰학과 교수의 ‘한일 대륙붕공동개발협정의 향후 쟁점과 과제’라는 글에서는 분쟁 관리와 중국 관여를 배재시키기 방편으로 일본과 협정을 연장하는 방안이나 탐사결과가 나올 때까지 한시적 협정을 연장하는 방안을 언급했다. 협정 종료 후에 한-중-일 3자 공동개발협정 추진도 제안했다.
박창건 국민대학교 교수의 ‘한일대륙붕공동개발협정의 이행 및 지속 방안 연구’에서는 협정의 연장이나 JDZ 광구조정 등을 통해 일본과 신협정 체결, 일본의 협정 위반을 국제사회에 알리며, 중재절차 진행을 제안했다. 만약 협의 진전이 없으며, 우리가 JDZ에 인접한 제5광구와 제4광구의 단독 탐사(조광권자를 미국 석유회사 참여 포함)를 추진하는 것도 방안으로 언급했다.
한편 외교부 국제법률국 관계자는 “한일대륙붕협정은 정부의 장기 현안 과제라며 일본 정부와 현재 협의 중이므로 답변할 수 있는 내용이 없다”고 말하며, 자신의 개인적 입장으로는 협정의 연장 방향으로 가야 할 거라는 입장이었다. 해양수산부 해양정책실 해양영토 관계자는 현 정부에서 논의 중인 건으로 해양수산부는 현안의 주부처가 아니고 협업하는 입장이라고 소극적으로 대응했다.
한일대륙붕협정의 완료 시계는 2년 4개월을 남겨두고 있다. 관련 부처들은 아직 이렇다 할 대책을 내어 놓고 있지 않다. 2년 4개월 뒤, 아무런 소득이 없는 가운데, 외교부, 산업통상자원부, 해양수산부 등 관련 부처들 간 남 탓하며 종지부를 찍을까 염려된다. 다만, 최근 한-일 양 정부 간 협력의 물꼬를 트고 있어 여기에 조금의 기대치를 건다.
