[현대해양] 지방소멸 현상이 진행되고 있는 가운데, ‘섬 소멸’은 더욱 빠르게 진행되고 있다. 1,004개의 섬으로 이뤄진 신안군 인구는 최근 10년 동안 13%가 줄었다. 같은 기간 동안 전남 전체 인구가 3.5% 감소한 것과 비교했을 때 인구 감소 속도가 3배나 빠르다.
정부도 섬 살리기에 나섰다. 행정안전부는 2018년부터 ‘섬종합발전계획’을 세우고 매년 8월 8일을 섬의 날로 지정했으며, 지난해엔 한국섬진흥원을 출범시켰다. 그렇지만 여전히 섬살이는 쉽지 않다. 특히 가장 기본이 되는 교통수단인 연안해상교통은 양적으로도 질적으로도 기준에 못 미친다. 이러한 상황에 해수부는 연안여객선의 공영제를 추진하겠다고 나섰다. 연안여객선 공영제가 어떻게 추진되고 있는지, 또한 여전히 논란이 되고 있는 부분은 무엇일지 <현대해양>이 확인해보기로 했다.
높은 요금, 잦은 결항… 섬의 열악한 접근성
오동호 한국섬진흥원장은 한국섬진흥원 홈페이지에서 우리나라 섬이 육지보다 더욱 심각한 소멸 위기에 직면한 이유를 ‘열악한 접근성과 낙후된 정주환경으로 인한 인구이탈의 가속화’라고 꼽았다.
섬에 접근하기 위해선 연안여객선이나 유·도선을 이용해야 한다. 유·도선은 유람선과 도선으로 5톤 미만의 작은 여객선을 의미한다. 연안여객선은 해수부에서, 유·도선은 행정안전부와 해경청에서 관리하고 있다. 그럼 이 연안해상교통을 이용하고 있는 사람들은 얼마나 될까?
한국해운조합이 발간한 「2022 연안여객선 업체 현황」에 따르면 2021 연안여객선 수송 실적은 2020년 대비 약 11.7% 증가한 1,146만 명(섬 주민 296만 명 포함)으로 집계됐다. 행정안전부가 공개한 ‘내수면 지역별 유도선 이용객’은 2021년 기준 289만 8,866명을 기록했다. 1년에 1,700만여 명이 연안해상교통을 이용한다는 것. 참고로 팬데믹 직전인 2019년에는 한국해양교통안전공단의 국내여객 수송실적이 1,458만 5,000명, 행정안전부의 유도선 이용객이 431만 2,615명으로 확인돼 총 1,889만 7,615명이 연안해상교통을 이용한 것으로 확인됐다. 이는 한국 국민(2019년 당시 5171만 명) 중 36.55%에 해당하는 수치다.
강제윤 섬연구소 소장은 “이용객이 이렇게 많음에도 불구하고 연안여객선과 유·도선은 2020년 10월 8일 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」이 개정된 후에야 대중교통으로 인정받게 됐다”며, “그럼에도 1km당 요금이 KTX의 3배에서 6배까지 높다는 문제가 있다”고 지적했다.
강 소장은 “여객선이나 유·도선의 경우에는 일반 대중교통과 다르게 요금을 선사에서 자율로 책정해서 해수부나 행안부의 승인을 받는데, 대부분 승인이 된다”며, “선사 탓을 할 수는 없는 것이, 정부 지원 자체가 다른 대중교통에 비해 1/10 정도로 적다”고 토로했다.
실제 정부는 2021년 국내 여객선 항로 104개에 1,500억 원을 지원했다. 같은 기간 서울도시철도에서 지원받은 금액은 1조 5,991억 원이었다.
지난 8월 ‘섬 주민의 이동권 강화를 위한 여객선 공영제 조기 실현’ 토론회를 열었던 국회 섬발전연구회 대표의원 서삼석 더불어민주당 의원(영암·무안·신안) 측은 연안해상교통 이용의 불편함을 하나 더 지적했다.
서삼석 의원실 황준하 사무관은 “이번 국감 때도 언급할 예정이지만, 국내 연안여객선의 운항통제 횟수도 꽤 높아 개선이 필요한 부분이다”라며 “2020년 2만 4012건, 2021년 2만 7,271건 등 결항이 너무 잦아 이용객들에게 불편함을 주고 있다”고 전했다.
여객선 관리 미비 지적 나와
다른 대중교통수단에 비해 지원이 적은 것은 사실이지만, 지원이 된다고 그 비용이 이용객들의 혜택으로 돌아가지 않고 있다는 점도 문제다.
강 소장은 “워낙 영세한 선사가 많아서 지원을 받고도 선사들이 교통 편리를 위해서 사용하기보다는 자기들의 이익을 남기는 데 쓰는 경우가 많다”며, “또한 비용 측면 뿐 아니라 안전 운영을 위해서도 공영제가 필요하다”라고 강조했다.
그는 이어 “한국 여객선 수는 일본의 1/7 수준인데, 여객선 사고율은 일본보다 7.2 배나 높다”고 지적했다. 그는 “세월호 참사 이후 여객선 사고는 오히려 75%나 증가했는데, 사고 원인은 기관 손상이 26%로 가장 높다”며, “세월호 참사가 있었는데도 여객선 관리가 제대로 되고 있지 않다는 이야기다”라고 덧붙였다.
황준하 보좌관 역시 “영세한 선사가 많고, 안전시설 쪽으로는 돈을 쓰지 않기 때문에 여객선이 다른 선박 형태에 비해 사고율이 높은 것은 사실”이라며 “공영제를 이뤄서 공적 기관이 안전을 담당하게 되면 경제 논리보다는 안전 원칙에 입각해 정비를 하게 될 것이고, 안전을 위해 여객선 대형화를 추진하기도 쉬워질 것”이라고 말했다.
연안여객선 준공영제의 공영제 전환 움직임
내항여객운송사업의 공영제 논의가 제기된 것은 세월호 사건 이후였다. 세월호 침몰 이후 연안여객선 안전에 대한 국민적 우려가 커지며 정부는 2014년 9월, ‘연안여객선 안전관리 혁신대책’을 발표하고 안전조치를 일부 시행했다. 이후 연안여객선 준공영제는 문재인 전 대통령의 100대 국정과제에 포함됐다. 해수부는 2018년부터 일반항로 중 2년 연속 적자 노선과 1일 생활권 구축(1일 왕복 운항)을 위해 운항을 확대하는 선사에 대해 운항 결손액을 지원하는 준공영제를 시행했다.
그러나 준공영제 시행만으로는 이용자들의 불편함이 해소되지 못했다.
강 소장은 “특히 지난 8월 이정호 (사)한국섬주민연합중앙회 이사장이 추자도에서 쓰러졌다가 대학병원으로 이송됐지만 골든타임을 놓쳐 유명을 달리하는 등 섬은 아직도 유배지다”라며 “연평균 여객선 이용객 약 1,500만 명 중 75%가 육지 사람이고, 여객선 문제는 섬사람들만의 문제가 아니란 점을 알리고 싶다”고 전했다.
지난 8월 29일 해수부는 ‘연안여객선 공영제 도입을 위한 실시방안 연구’ 용역의 사업자 선정을 위한 입찰 공고를 냈다. 이 사업은 △국가보조항로의 여객 서비스, 선박 안전, 선원 수급 등 비효율성 제고 △근본적인 제도 운영 방식 변화 필요 △공공기관이 항로를 직접 운영하는 공영제로 전환해 효율성과 공공성 제고 △공영제 도입 초기 안정적 운영을 담보하기 위한 구체적 실행방안 마련 등을 목적으로 하며 △공영제 도입 대상 항로 및 여객선 현황조사 △연안여객선 공영제 실행방안 △연안여객선 공영제 발전방안 등을 사업내용으로 한다.
해수부 해운물류국 담당자는 “2025년까지 연안여객선 공영제 도입을 완료하고, 2023년부터 2027년까지는 여객선이 도선도 기항도 하지 않는 교통 단절섬 약 40곳의 항로 운영 지원 사업을 완료할 계획이다”라고 밝혔다. 그는 이어 “단절섬은 작은 예산으로도 연결이 가능하기 때문에 내년부터 단계적으로 소형 선박이라도 투입할 계획이지만, 공영제 전환 계획 항로 27곳을 공영 항로로 변경하는 데엔 큰 예산이 소요됨은 물론 기존 선사 등의 반발 우려 등이 있어 시일을 두고 단계적으로 진행하는 것”이라고 덧붙였다.
해수부는 아직 지원을 받고 있지 않지만 민간 선사가 운영하기 어려운 노선에 대해서도 공영제 확대를 검토할 계획이며, 현재 운영 이익이 나는 선사의 경우에는 공영제 추진 계획에 해당하지 않는다고 밝혔다.
황준하 보좌관은 “현재 조승환 해수부 장관도 ‘연안여객선 공영제 및 해상교통 소외도서 제로화’에 큰 의지를 보이고 있다”며, “섬 주민 삶의 불편사항 개선뿐 아니라, 주민과 국민 모두의 안전을 위해서도 연안여객선 공영제는 조기 실현시켜야 할 과제이지만 너무 영세한 선사들을 국가가 감당하는 데 있어서 부담이 있긴 한 것으로 알고 있다”고 전했다.
연안여객선과 유·도선 관리 일원화는 아직…
연안여객선 공영제가 필요하다는 점에는 대부분의 관계자들이 동의하고 있었지만, 연안여객선과 유·도선의 관리 일원추진 여부에 대한 논란은 아직 남아있다.
앞서 언급했듯 현재 연안여객선은 해수부에서, 유·도선은 행정안전부와 해경청에서 관리한다. 강제윤 소장은 “여객선 공영제 추진단이나 공사(공단) 등을 설립해 현재 3개 부처로 나눠져 있는 해상교통체계를 하나로 일원화하면 관리가 훨씬 효율적일 것”이라며 “특히 가장 열악한 서해지역 섬들과 항로를 하나로 묶어 추진하자는 것이 섬연구소의 제안”이라고 전했다.
그러나 해수부는 아직 연안여객선과 유·도선을 일원화해서 관리하는 방안에 대해서는 검토한 바 없고, 공영제가 전면 시행된다고 해도 유·도선과 여객선을 일원화하는 방향으로 가지는 않을 것으로 보인다고 밝혔다.
황 보좌관은 “일원화되면 당연히 관리는 편하겠지만, 최종적으로 이용자들에게 더 이로운 방향이 어느 쪽인지에 대한 판단이 먼저”라며, “연안해상교통이 대중교통으로 편입되는 법적 근거가 마련된 지 불과 2~3년 밖에 되지 않았기에 구체적인 내용을 더 수립하기에는 시간적인 여유가 좀 부족했던 건 사실이다”라고 전했다.
그는 이어 “이용자의 만족도를 위해 꼭 필요하다면 결국은 추진해야겠지만, 당장 국토부, 행안부, 해수부 등 관계 부처가 머리를 맞대고 정리하지 않는 이상 시간이 더 필요할 것 같다”며, “지금은 각 분야에서 할 수 있는 것들을 해나가며 긍정적인 효과를 축적하는 단계라고 생각한다”고 덧붙였다. 
