<쉰일곱 번째 여행의 시작>
법은 논리적으로 창조되어 만들어진 결과물이 아닙니다. 오히려 다양한 착오를 경험하면서 그에 따른 해결방법들을 모아놓은 오답노트와 비슷할 것 같습니다. 그렇기에 법이 만들어지는 과정에서 법의 보호를 받지 못하는 사람들이 발생하고, 이들을 구제하기 위해 법 개정이 이루어집니다. 물론 그럼에도 불구하고 어려운 사람들은 항상 있기 마련입니다.
이 사건에서 교통부 장관은 1992. 5. 4. 당시 수도권 신국제공항 건설을 위하여 공유수면매립법령의 규정에 따라 인천직할시장으로부터 인천 중구 영종, 용유동 일대 간사지 46,524,354m²에 대한 매립승인을 받았고, 인천직할시장은 같은 달 9. 인천직할시 고시로서 위 공유수면매립(이하 ‘이 사건 공유수면매립’)승인을 고시하였습니다.
그 후 교통부 장관은 한국공항공단으로 하여금 이 사건 공유수면매립공사를 시행하도록 하기 위하여 1992. 7. 30. 인천직할시장으로부터 이 사건 공유수면매립승인에 관한 자신의 권리, 의무를 한국공항공단에게 양도, 양수하는 내용의 인가를 받았고, 한국공항공단은 1993. 4. 1. 이 사건 공유수면매립공사에 착수하였으며, 수도권신공항건설공단은 1994. 9. 1. 이 사건 공유수면매립공사에 관한 한국공항공단의 권리, 의무를 포괄승계하였습니다.
A는 이 사건 공유수면매립공사가 착수될 당시 매립지역인 인천 지선 간사지에서 상당한 기간동안 계속하여 호미, 삽 등을 사용하여 자연산 굴, 바지락, 맛, 낙지, 게, 새우, 숭어, 망둥어 등 어패류와 해조류를 포획 또는 채취하여 왔습니다.
한국공항공단은 위 매립공사를 착수하기 전인 1993. 3. 6. 어업 등에 관한 손실에 관하여서 보상할 뜻을 공고한 후 보상 협의를 시도하였으나, A는 보상에 불응한 채 민사상 손해배상청구소송을 제기하였고, 이후 이 사건 공유수면매립공사의 시행으로 말미암아 위 지선의 어장은 조류가 없어지고 진흙이 침전되어 어패류 해조류 등이 모두 폐사함으로써 어장으로서의 기능을 모두 상실하였습니다. 이러한 상황에서 과연 A는 승소할 수 있었을까요?
<쟁점>
공유수면매립법상 ‘수산업법의 규정에 의한 입어자’는 무엇을 의미할까요?
<대법원의 판단- 대법원 1997. 10. 10. 선고 96다3838 판결>
구 공유수면매립법에서는 권리를 가진 자가 있는 공유수면에 대하여 매립면허를 받은 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 권리를 가진 자에게 끼친 손실을 보상하거나 그 손실을 방지하는 시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 매립면허를 받은 자는 보상을 하거나 시설을 설치한 후가 아니면 보상을 받을 권리를 가진 자에게 손실을 미치게 될 공사에 착수할 수 없다고 규정하고 있다.
한편, 공유수면에 관하여 권리를 가진 자는 어업권자 또는 구 수산업법의 규정에 의한 입어자가 포함된다고 규정하고 있는바, 구 수산업법은 제2조 제6호에서 ‘어업권’을 제8조의 규정에 의하여 면허를 받아 어업을 경영할 수 있는 권리로 같은 조 제7호에서 ‘입어’를 입어자가 공동어업의 어장에서 수산동식물을 포획·채취하는 것으로, ‘입어자’를 어업의 신고를 한 자로서 공동어업권이 설정되기 전부터 당해 수면에서 계속 수산동식물을 포획·채취하여 온 사실이 대다수 사람들에게 인정되는 자 중 대통령령이 정하는 바에 의하여 어업권원부에 등록된 자로 각 규정하였다.
그리고, 면허, 허가, 시험 또는 교습어업 외의 어업으로 수산청장이 정하는 어업을 하고자 하는 자는 어선, 어구 또는 시설마다 시장, 군수 또는 자치구의 구청장에게 신고하여야 한다고 규정하면서 부칙 제11조에서 이 법 시행 당시 종전의 규정에 의하여 입어자로 등록되어 있는 자는 이 법에 의한 입어자로 보되, 이 법 시행 당시 공동어업의 어장 안에서 입어 관행이 있는 것으로 인정되는 자로서 종전 규정에 의하여 어업권원부에 입어자로 등록하지 아니한 자는 이 법 시행일부터 2년 이내에 제16조의 규정에 의하여 어업권원부에 등록을 한 경우에 한하여 입어자로 본다고 규정하고 있다.
따라서 공유수면매립법 소정의 권리를 가진 자인 구 수산업법 제2조 제7호의 규정에 의한 입어자가 되기 위하여는 일정한 공유수면에서 계속 수산동식물을 포획·채취하여 온 사실이 대다수 사람들에게 인정되는 것만으로는 부족하고, 어업의 신고를 하고 공동어업의 어업권원부에 입어에 관한 사항을 등록할 것을 요한다고 할 것이다. 그런데 기록에 의하면 A는 구 수산업법 시행일부터 2년 이내에 어업권원부에 등록을 한 바가 없으므로 원심이 위와 같은 취지에서 A가 공유수면매립법 소정의 권리를 가진 자에 해당하지 않는다고 판단하여 이 사건 청구를 배척한 조치는 옳다.
구 수산업법의 입어자에는 어업의 신고와 어업권원부 등록을 마친 자뿐만 아니라 개정 수산업법 시행 이전부터 공동어업권이 설정되지 아니한 공유수면에서 종래의 관행에 의하여 어업하였으나 어업의 신고나 어업권원부 등록을 하지 않은 자도 포함된다는 상고이유의 주장은 독자적인 견해에 불과하여 받아들일 수 없다.
<판결의 의의>
우선 위 사건에서 숨어있는 쟁점으로는 원칙적으로 공유수면매립법상 손실보상청구는 민사소송으로 청구할 수 없다는 것입니다. 따라서 손실보상청구권을 행사하기 위해서는 행정소송의 방법에 의하여 권리를 주장하여야 합니다. 또한 대법원은 구 수산업법이 입어자로 하여금 어업권원부에 등록을 하게 하면서도 2년의 유예기간을 주었으므로 2년 내 등록하지 않은 A는 입어자로 볼 수 없고, 따라서 공유수면매립법상 손실보상의 자격이 없다고 판단하였습니다.
<쉰일곱 번째 여행을 마치며>
법은 끊임없는 개정 과정을 통해 법의 효력이 미치지 않는 소외된 사람들에게도 도움을 주고자 합니다. 그러나 사회의 법적 안정성 또한 도모되어야 하므로 기간을 정해 도움을 주고자 하는 경우라 하더라도 반드시 그 기간을 준수하여야 한다는 점, 그렇지 않으면 미래에는 더 이 상 법이 조력하지 않는다는 점 잊지 마세요!
