[현대해양] TAC(총허용어획량)를 중심으로 수산자원관리체계가 개편된다. 수산자원회복 4개년 계획(안)이 수립됐다. 해양수산부는 지난 10월 수산자원회복을 위한 다양한 대책을 담은 ‘수산자원회복 4개년(2019~2022) 계획(안)’을 수립했다.

수립된 수산자원회복 계획의 핵심은 어획노력량 감축 및 자원조성 강화로 수산자원량을 회복한다는 것. 즉 강화된 TAC(총허용어획량)를 중심으로 수산자원관리체계를 개편한다는 내용이다.

현행 희망업종 위주의 TAC제도를 의무화하고 TAC 미참여자는 해당어종의 어획을 제한하는 동시에 면세유와 영어자금 제한 등의 규제도 추진한다. 이 과정에서 어업인의 불편함이 없도록 TAC어종 지정 위판장을 확대하는 동시에 수산물 가공장 등에 보고의무를 부여한다는 계획이다.

선진수산자원관리체계 도입을 위한 시범사업도 추진한다. 시범사업은 TAC 소진율이 95% 이상이 유지되도록 보수적인 할당량 배정한다는 것.

앞서 해수부는 2018~2019년도(7.1~6.30) 총허용어획량(TAC)을 지난해보다 20% 감소한 28만9,210톤으로 확정해 오는 7월1일부터 시행하고 있다. 해양수산부는 지난 6월 14일 중앙수산자원관리위원회를 개최, 이같은 TAC 시행계획을 확정했다.

 

11개 어종에 TAC 적용

해수부가 확정한 TAC 시행계획에 따르면 해수부에서 직접 관리하는 8개 어종에 대한 TAC 총량은 26만9,035톤으로, 2017년 33만6,625톤에 비해 6만7,590톤(20%)이 감소했다. 어종별로는 오징어가 14만1,750톤에서 9만4,257톤으로 33% 감소해 가장 많이 줄었고, 고등어, 전갱이 및 붉은대게도 다소 감소했다. 단, 키조개는 서해에서 새로운 어장이 발견됨에 따라 TAC가 증가했다.

지자체장 관리대상 3종에 대한 TAC 총량도 3,655톤에서 3,178톤으로 다소 감소했다. 참홍어는 대상수역이 확대됨에 따라 TAC가 증가했으나 개조개와 제주소라는 자원상황이 좋지 않아 감소했다.

또한 최근 서해안에 오징어 어장이 형성되고 쌍끌이대형저인망의 오징어 어획량이 증가함에 따라 쌍끌이대형저인망에 대한 오징어 TAC도 시범 도입했다. 쌍끌이대형저인망의 오징어 TAC는 2017년 어획실적을 반영해 1만6,997톤으로 했으며, 1년 후 재평가할 계획이다.

이같은 TAC 시행계획은 국립수산과학원에서 산정한 각 어종별 생물학적허용어획량(ABC)에 근거, 최근 부진한 어획상황을 반영한 것으로 평가된다.

하지만 그동안 TAC 도입이 논의됐던 갈치, 참조기에 대해서는 우선적으로 TAC 도입을 검토하고 있으며 멸치는 업계의 의견조율이 좀 더 필요하다는 지적에 따라 시간을 두고 검토할 계획이다.

해수부는 TAC 감소와 함께 TAC 관리체계를 대폭 강화해 강도 높은 수산자원관리를 펼칠 계획이다. TAC 이행을 모니터링하는 수산자원조사원을 지속적으로 증원, 올해 85명에서 오는2021년 250명까지 늘리고 동서남해 어업관리단과 합동으로 TAC 관련규정 미이행 및 금어기·금지체장 위반 등 불법어업 행위를 강력히 단속할 계획이다.

해수부 관계자는 “TAC는 어획량을 직접적으로 관리하는 가장 효율적인 수산자원 관리수단”이라며, “TAC 강화로 단기적으로는 어업인에게 어려움이 있을 수 있으나, 유례없는 연근해 어획량 감소를 맞아 어업인들의 적극적인 협조가 필요하다”고 말했다.

 

해수부, TAC 제도 선진화 추진

해수부는 매년 수산자원관리시행계획을 수립하고 있다.

올해의 경우 TAC 제도 선진화를 집중 추진하고 있다. 우선 기존 1월~12월까지를 7월~다음해 6월로 변경하는 등 TAC 시행시기를 변경해 주조업시기의 원활한 조업을 보장한다는 취지다. 특히 TAC 할당량을 실제 어획량수준으로 감축해 실질적인 어획량 제한으로 자원관리 효과를 높인다. 어종별 TAC를 생물학적허용어획량(ABC) 목표값을 기준으로 설정하되, 실어획량 수준(할당량 95% 소진)으로 단계적 축소한다.

지자체 유보량을 단계적으로 축소(기존 40%→2017년 20%→2018년 10%)해 참여어업인의 계획생산을 유도하고 과잉 어획노력 투입을 방지하기 위해 참여 어선별 TAC 할당고정비율제 단계적 도입을 검토할 계획이다(TAC 시행시기는 7월 1일부터 다음해 6월 30일까지).

TAC 대상어종 어획량 보고체계를 개선, TAC 소진량 관리 강화를 위해 지정위판장의 보고의무를 강화한다. 위판장별 위판실태 조사를 통해 위판단위 표준기준을 마련하고, 조사방법을 고도화해 소진량 자료의 신뢰도를 높이고 실시간 TAC 정보 제공과 이용자(어업인, TAC 지정위판장) 편의 향상을 위한 TAC 포털 기능 개선 및 전자조업일지 시스템 개발을 추진한다.

어획량이 많은 대중성어종인 갈치, 참조기 등에 대해 오는 2022년까지 TAC 확대를 추진하고 자원평가 결과의 신뢰도 제고를 위해 중앙수산자원관리위원회 산하에 외부전문가로 구성된 TAC 분과위원회를 신설·운영한다. 개별양도성어획할당제(ITQ) 도입을 위한 도상연습을 추진, 고등어(대형선망)를 대상으로 올해부터 내년까지 도상연습을 실시한다.

TAC에 대한 어업인들의 생각 또한 정부와 크게 다르지 않다. 정연송 대형기선저인망 수협 조합장(해양수산부 휴어제 도입방안 마련 워킹그룹 위원장)은 수산자원 현안 해결의 열쇠는 ‘TAC’라고 말한다. 정 조합장 “TAC 제도를 확대해 정부가 잡을 수 있는 양을 정해주면 그 양만큼만 잡게 돼 경비도 절감되고 자원보호도 이뤄질 것”이라고 말한다. 그는 “할당량만큼만 잡으면 그 이후엔 자동적으로 휴어기가 된다”며 “TAC를 확대하면 의무상장제(계통출하) 문제도 해결된다”고 주장한다.

덧붙여 정연송 조합장은 “남아있는 쿼터를 사고파는 개별 쿼터제인 ITQ 제도도 확대해야 한다”고 강조한다. 이 제도가 정착되면 이것만큼 좋은 것이 없다고. 그는 “작은 고기 잡아라 마라 할 필요 없다. 정부가 성어만 잡아라 할 필요도 없다”고 말했다.

미국, 캐치 쉐어 프로그램 가동

해외사례는 어떨까. 먼저, 미국은 어획량 통제를 기반으로 수산자원 회복과 관리를 도모하고 있다. 미국은 과학조사 강화를 통해 생물학적허용어획량(ABC) 제시, 준수하고 있다. 즉 생물학적허용어획량을 제시하며, TAC는 반드시 ABC 미만으로 설정하고 부수어획(bycatch) 등을 고려해 TAC를 설정하고 있다.

미국은 특히 캐치 쉐어 프로그램(Catch share program)이라는 TAC 기반의 어획량 관리를 하고 있다. 특히 지역 할당제라 할 수 있는 커뮤니티 디벨로프먼트 쿼터제(Community development quota)를 실시, 알래스카/서부태평양지역에 전체 TAC의 일정 비율을 할당하고 있으며, 단일 어종이 아닌 저서류 등 복수 어종 관리에 있어서는 베링해 및 멕시코만 어업에서 통합(Aggregate) TAC를 실시하고 있다.

여기서 주목할 점은 어획권을 가진 어업인들로부터 어업세를 받는다는 것이다. 어업세(fee)는 어획금액의 3%이내 수준으로, 어업관리에 활용된다. 어업세는 뉴질랜드에서도 적용된다. 뉴질랜드는 1986년 수산업법 개정을 통해 ITQ량을 근거로 매월 세금으로 납부한다. 아이슬란드는 ITQ 대상어업인들에 대해 세전 이익에 대해 33%의 어업세를 부과하고 있다. 가공업자의 경우에도 어업세를 부과하고 있는데 표층어류 가공업자는 25%, 기타어류 가공업자 5%를 각각 부과하고 있다.
 

EU, VMS 장착 의무화

EU(유럽연합)의 자원관리 상황을 보면, EU는 자원회복 계획을 통한 수산자원 회복과 관리에 도전하고 있다. TAC 설정을 통해 국가별로 쿼터를 할당하고 있으며, 국가 간에 쿼터 교환이 가능하다. 어선척수, 조업일수를 제한하고 있으며, 기술적 규제수단인 최소체장, 금어기/금어구역 등을 설정하고 있다.

EU는 어획량 조사 및 어획활동 모니터링을 강화하고 있다. 특히 전장 12m 이상 어선의 경우 전자조업일지를 기록, 전송해야 하며 VMS(Vessel Monitoring System) 장착 의무화로 어획량 조사 및 어획활동 모니터링을 철저히 하고 있다.

노르웨이, 지정 장소에 어획물 양륙해야

노르웨이의 경우는 과학적 자원조사 및 평가를 통한 어획할당량을 설정하는데 따라 상업용, 시험조사용, 특수목적용 등 용도에 어획량 할당이 달라진다. 개별 어선별 할당량(IVQ, Individual Vessel Quota)을 통해 어획량을 통제, 관리하고 있다.

노르웨이는 어획물의 양륙 및 판매 보고체계를 강화하고 있는데 어획물은 반드시 지정된 장소에 양륙하게 하고 어업인들은 어획물 판매조합에 의무적으로 판매하도록 하고 있다. 여기서 주목할 점은 어업인과 판매조합 모두 어획량 조사 관리를 할 수 있도록 하고 있다는 점이다. VMS 장착 의무화를 통해 어선별 조업활동 모니터링 강화하고 있다. 따라서 어선의 어획활동 정보가 실시간 추적되며, 불법어업방지에 효과를 얻고 있다.

일본,  60~80%까지 TAC 확대하고 개별할당 도입 예정

다음은 가까운 일본. 일본은 최근 수산정책 개혁안을 국회에 상정해 심의하고 있다. 일본은 보다 과학적이고 효과적인 자원평가와 그것을 기초로 한 자원관리가 강화돼야한다는 내용이 이번 수산법 개정으로 법제화 하려는 움직임을 보이고 있다.

이에 따라 일본은 현재 7종에 한정된 총허용어획량(TAC)의 대상을 순차적으로 확대해 나갈 계획이라고 한다. 일본 수산청은 해초, 조개류 등을 제외한 현재 기준 60~80%까지 TAC 대상을 확대하고 순차적으로 개별할당(IQ)를 도입한다는 입장이다.

일본의 경우 무엇보다 ‘수산자원은 무주물이 아닌 국민공유 재산’이라는 인식을 계속 일깨워주기 위한 노력을 기울이고 있다. 정부가 정부와 어업인들의 책임성을 강화하고 있다는 것. ITQ 방식 강화, 수산보조금 등에 의존하지 않는 자립 경영 목표 등 새로운 어업제도 구축 또한 계속 시도하고 있다.

 

ABC 이하의 TAC 설정으로 어업관리 강화

이상에서 보는 것과 같이 세계는 지금 다양한 형태의 어획량 제도를 바탕으로 수산자원 회복과 관리 강화에 힘쓰고 있음을 알 수 있다. 특히 과학적 자원량 조사 강화 및 ABC 이하의 TAC 설정으로 TAC 기반의 어업관리를 강화하고 있다. 특히 가장 대표적인 자원관리 사례로 꼽히는 미국의 경우 자원관리를 위해 TAC 외에 IFQ(Individual Fishing Quota=Limited Access Privilege, 개별 허용량), CDQ 등을 활용하고 있다.

EU는 TAC를 국가별로 할당하고 있으나 이는 국가별로 서로 교환 가능하다. 노르웨이는 TAC를 기반으로 IVQ(개별 어선별 할당량)를 시행하고 있다. 아이슬란드는 1990년 ITQ 시행 후 영구적인 비율을 통한 ITQ를 설정하고 있다.

그런데 ITQ 도입 이후 소수의 큰 어업회사에 어획량 집중되는 사회적 문제 또한 야기되고 있음을 간과하지 않을 수 없다.

결과적으로는 어획량 제한(TAC, ITQ, IQ 등)을 통한 수산자원 회복, 부수어획(bycatch) 관리를 통한 자원회복 도모, 어업참여제한, 조업일수제한, 금어기 등 기술적 규제 강화 등 방식은 조금씩 다르지만 철저한 어획량 및 어획노력량 제한을 통한 자원회복을 위해 노력하고 있다는 사실이다.

한국, 어획량의 50%까지 TAC 확대 계획

하지만 우리나라의 경우 TAC 제도가 완전 정착되지 않았음은 물론, IQ, ITQ 도입에 관한 입장은 보류하고 있는 상황이다. 이유는 우리나라의 어장환경 특수성 때문인 것으로 풀이된다.

우리나라의 경우 어종을 선택적으로 어획하기 위한 불가능한 어업들이 많고, 크고 작은 다양한 어선들이 존재하고 있어 어획량을 배분하고 확인(조사)하는 것이 어려운 실정이라는 것이다.

해수부 수산자원정책과 관계자는 “5~6년 안에 어획량의 50%까지 TAC를 확대할 계획을 갖고 있지만 ITQ에 대해서는 신중하게 접근해야 한다”고 정부 입장을 밝혔다. 그는 특히 “ITQ를 도입하면 공공재를 개인 재산으로 인정하는 것이 되기 때문에 조심스럽다”라고 우려를 표명했다.

반면 학계에서는 TAC를 점차 확대하고 ITQ를 도입할 필요가 있다는 입장이다. 김도훈 부경대 교수는 수산자원 보전을 전제로 한 TAC 제도에 대해 “가깝게는 일본, 장기적으로는 미국이 매우 잘하고 있다”며 서구국가의 TAC 제도를 벤치마킹하는 방향으로 가는 것이 좋겠다는 의견을 피력했다.

미국의 경우 총 230여 종에 대한 자원상태 및 평가결과를 바탕으로 TAC를 정하고 캐치 쉐어 프로그램을 가동하고 있다.

김 교수는 “어업 선진국이라 불리는 미국 등 서구국가에서는 어업(자원)관리의 효과성을 측정한 결과 집중적인 자원관리를 통해 어업자원의 회복 효과가 명확하게 도출되고 있음을 알 수 있다”고 말했다.