어촌활성화와 소득증대를 위해 수산자원 이용주체인 어업인 스스로 공동체를 조성해 수산자원을 관리해 나가는 자율관리어업이 지난 2001년 국내 수산업 발전 미래전략으로 시작된 지 올해로 6년째를 맞으면서 그 성과에 기대가 모아지고 있다. 자율관리어업 공동체는 시행초기 63개소에 불과했지만 꾸준히 증가해 지난해 443개소까지 늘어나 자율관리어업의 성공적 실시 가능성을 보여주고 있다. 정부에서는 올해 어선 및 광역공동체의 참여를 적극 확대하는 한편 체계적인 평가시스템을 구축함으로써 참여 공동체수를 550개소로 확대하겠다고 발표하는 등 적극적인 움직임을 보이고 있다. 정부에서는 참여 공동체의 육성사업비 지원을 확대하고 발전가능성 있는 신규 공동체에 대해서도 일정비율을 할당해 참여동기를 부여한다는 방침이다. 이 외에도 인센티브 확대, 어선어업의 육성사업비 사용용도 제한 보완, 평가시스템 구축, 맞춤형 교육 등으로 자율관리어업의 효과 증진을 위해 노력하고 있다. 특히, 한국수산회에서 운영하고 있는 자율조정협의회의 기능을 강화하여 철저한 사후관리와 갈등·분쟁의 실효성을 높여나가겠다는 계획이다. 이에 따라 본지에서는 자율관리어업의 과거와 미래, 활성화 방안, 그리고 자율관리어업의 우수사례와 실패사례를 통해 자율관리어업을 진단해 본다.
<편집자 주>
<기획특집1>
자율관리어업으로 풍요로운 바다를 만든다
이영직 담당사무관(해양수산부 자원관리과)
자율관리어업의 도입
배경 및 과정
수산자원이 급격히 고갈되고 어촌을 떠나는 인구가 많아지고 있던 2001년도에 모든 어업인에게 희망의 등불이 되어 주기 위해 시작된 자율관리어업이 올해로 벌써 6년째를 맞는다.
정부의 적극적인 지원과 함께 해를 거듭할수록 어업인의 자율관리어업에 대한 인식과 참여도가 높아지고 이로 인하여 어가소득이 증가하는 참여공동체가 속속 출현하는 것을 볼때 마다 우리 어촌도 이제 희망찬 내일을 기대할 수 있게 되었구나 하는 생각이 든다.
우리나라는 수산자원 보호를 위해 어업면허 및 허가 제도를 운영하고 있으며 이와 더불어 채포체장 제한, 그물코 규격 제한 등 각종 기술적 수단 등을 통해 정부주도 하에 수산자원을 관리하고 있다. 그러나 이러한 수산자원 관리는 공유재산적 자원(Common Property)이라는 인식이 팽배해 어업인으로 하여금 경쟁적 조업을 유발시켰고 이는 자원남획, 어획량 감소, 어업소득 감소로 인하여 이어져 경영이 악화되자 불법어업이 크게 증가하였다. 또한 수산업에 대한 국제환경도 유엔해양법협약이 발효되고 WTO 체제가 출범하는 등 어업환경은 날로 악화되어 갔다. 이러한 국내외의 어업환경 악화는 정부주도의 수산자원 관리에 한계를 절감케 하였고 이 한계를 벗어나기 위해서는 자원의 이용주체인 어업인 스스로가 자율적으로 자원을 관리하는 발상의 전환이 필요하였다. 이것이 바로 자율관리어업이다.
자율관리어업은 어업인들의 자율적인 참여로 수산자원관리, 공동생산 및 판매, 불법어업 추방, 어업분쟁 해소 등을 통하여 소득을 향상시키고 어촌사회의 발전을 꾀하기 위한 ‘새어촌 개혁운동’이라 할 수 있다. 이러한 자율관리어업은 일본의 자원관리형 어업과 동남아를 비롯한 세계 여러 국가에서 시행하고 있는 공동관리어업을 모델로 하고 있다. 예를 들어 일본의 자원관리형어업은 지역이나 업종의 특성에 맞는 어업관리 방안을 어업인 스스로 수립하고 공동관리어업은 어업인과 정부가 협의하여 어업관리 방안을 수립하고 있다.
자율관리어업의 정의 및 추진체계
자율관리어업을 실시하는 목적은 크게 세 가지로 볼 수 있다. 첫째는 수산자원을 조성·보존·관리하여 지속가능한 어업생산기을 구축하는 것이고 둘째는 지역별·어업별 분쟁을 해소하며 셋째는 어업인들의 소득향상과 어촌사회발전이다.
그리고 이러한 목적을 달성하기 위한 주요 활동으로는 수산자원의 산란·서식장을 보호하고 보전하는 어장관리, 수산자원을 지속가능한 수준으로 유지하고자 하는 수산자원관리, 비용절감·수급조절 등을 통해 어업이익 극대화를 추구하는 경영개선, 지역간·어업간 소득격차와 분쟁을 해결하고자 하는 질서유지 등으로 나눌 수 있다.
정부 또한 적극적인 지원을 아끼지 않고 있다. 지방청별로 1개 공동체당 1명의 어촌지도사를 전담 배치하여 기술적 지도와 함께 행정적 지원을 하고 있으며 이를 토대로 지역 여건에 맞는 어업인 교육 및 지도가 이루어지도록 하고 있다. 또한 민간단체인 한국수산회에서는 자율관리어업 전담팀을 운영하여 교육, 홍보, 평가, 연구, 분쟁조정 등의 지원사업을 펼치고 있다. 어업인들도 공동체 위원장들로 구성된 시도별 지도자협의회와 시·도별 협의회장으로 구성된 전국지도자협의회라는 자체기구를 통하여 정부에 대하여 사업추진상의 어려움이나 건의사항 등을 적극 개진하고 있다.
자율관리어업의 확산 및 정착을 위한 추진실적
자율관리어업의 확산과 정착을 유도하기 위해 정부에서는 어업인을 대상으로 다양한 교육·홍보프로그램을 개발하여 운영하고 있다. 먼저 각 공동체별로 배치된 전담 어촌지도사의 현장 순회교육을 통하여 자율관리규약 이행사항을 지도하고 점검하는 한편, 공동체 지도자 양성교육(연2회)과 지도자의 리더쉽 함양을 위한 워크숍(지방청별 연2회 이상)을 매년 실시하고 있다.
2004년도부터는 우수공동체를 대상으로 영상홍보물과 우수사례집 등을 매년 제작 배포하고 있다. 자율관리어업에 대한 전 국민적 관심과 전국적 확산을 유도하기 위하여 2003년부터 매년 자율관리어업 전국대회를 개최하여 공로자를 포상하고 활성화를 위한 토론회를 개최하고 있다. 2004년 10월 개최된 제2회 전국대회에서는 대통령께서 직접 참석하셔서 “어업인의 살길은 자율관리어업 뿐임으로 반드시 성공시키고 자율관리어업의 성공사례와 방법이 다른 분야에 확산되어 갈등을 극복하는 모범사례가 되기를 희망 한다”고 격려해 주셨다. 또한 제3회, 제4회 전국대회에도 대통령께서는 축하메시지를 보내 ‘자율관리어업은 우리 어촌의 희망’이라고 말씀하시면서 자율관리어업 참여어업인에게 긍지와 자부심을 느낄 수 있도록 격려해 주셨다.
정부에서는 자율관리어업 참여공동체를 대상으로 활동실적을 평가하여 선정된 우수공동체에 대하여는 포상 및 인센티브 성격의 육성사업비를 지원하고 있다. 우선 우수공동체 및 지도자를 대상으로 2006년까지 대통령상 7명(개소), 총리상 3명(개소), 장관상 48명(개소)에게 정부포상을 하였고 2002~2006년 동안 우수공동체 298개소에 493억원의 육성사업비를 지원하였다. 또한 우수공동체 지도자에 대하여는 2006년부터 수산선진국인 일본의 자원관리형어업을 직접 체험할 수 있는 해외연수 프로그램도 운영하고 있다.
아울러 2006년부터는 공동체지도자, 전담어촌지도사 및 민·관 합동의 자율관리평가위원회(위원장 : 한국수산회장)의 단계별 평가를 통해 공동체별 등급을 부여하여 공동체간 경쟁을 유도하고 있다. 공동체의 등급은 1등급인 풍요공동체, 2등급인 모범공동체, 3등급인 협동공동체, 4등급인 참여공동체 등의 네 단계로 구분된다. 풍요 공동체는 다른 공동체의 귀감이 될 만큼 구성원의 참여도, 규약준수, 사업성과 등 다방면에서 우수한 단계이고 모범 공동체는 규약에 따라 자원관리 활동이 이루어져 어느 정도 성과가 가시화되는 단계이며 협동 공동체는 구성원간 결속이 강화되어 규약의 준수 및 자원관리 사업에 착수하는 단계이다. 그리고 참여공동체는 새로이 공동체를 구성한 출발 단계의 공동체를 뜻한다. 공동체간, 지역간 또는 업종간 갈등과 분쟁을 조정하기 위하여 2004년 8월부터 한국수산회에 ‘자율조정협의회’를 설치하여 운영하고 있다. 동 협의회에서는 공동체 내외의 지역간·업종간 갈등 및 분쟁사례를 적극 발굴하고 사안별로 민간수산전문가인 전문위원을 배치하여 이해 당사자간 분쟁조정을 추진하고 있다.
자율관리어업의 성과와 반성
이상과 같은 추진실적에 힘입어 2001년 자율관리어업은 시작할 당시 63개소에 불과했던 공동체가 매년 1.5배 이상 증가하여 2004년에는 174개소, 2006년에는 445개소까지 확대되었다. 또한 자율관리어업 참여어업인 수도 2001년도 5,107명이던 것이 2004년에는 1만5,469명, 그리고 2006년에는 3만3,921명으로 증가했다.
자율관리어업의 가장 큰 성과로 어업인들이 수산자원 관리에 관한 인식의 변화라 할 수 있다. 즉 어업인들에게 자원관리 방식의 채택과 관련한 상당한 권한을 부여함으로써 현실성 있는 자원관리가 가능하게 되었고 자원을 합리적으로 관리할 경우 어업소득이 증대되고 정부의 지원을 받을 수 있는 등 어업인들에게도 이익이 된다는 확신을 심어주는 중요한 계기가 되었다고 할 수 있다. 또한 자율관리어업 참여결과 어가소득이 가시화되는 공동체가 속속 나타나고 있는 것도 가장 큰 성과다. 전북 고창 하전공동체는 자율관리어업에 참여하기 전인 2001년도 가구당 소득이 1,600만원 정도였으나 5년이 지난 2006년에는 4,000만원으로 1.5배 증가하였으며 전남 탄도만 낙지연승공동체도 2003년도 자율관리어업을 시작한지 3년만에 가구당 소득이 2,300만원에서 3,500만원으로 52% 증가하였다.
또한 동일한 어장을 공동으로 이용하는 수산업의 특성상 자율관리어업을 추진하는 과정에서 발생하는 갈등과 분쟁은 한국수산회에 설치된 자율조정협의회를 통해 민간전문위원이 이해당사자간 타협과 조정으로 자율협의를 통해 해결해 나가고 있다. 대표적인 해결사례로는 어청도어촌계와 타지역 어선간 조업구역을 둘러싼 분쟁(2006.2.1 전라북도에서 수산자원관리수면 지정 고시)과 동해연안 대게자망과 연안자망간 발생한 분쟁(2006.7.14 수산자원보호령 반영)의 조정을 들 수 있다. 상기와 같은 자율관리어업 추진성과에도 불구하고 미흡한 점도 있다. 자율관리어업의 참여는 확산되고 있으나 모든 공동체가 내실 있게 추진하는 데는 아직 부족한 부분이 많다. 특히 자율관리어업 참여공동체 대부분은 어업인 의견결집 및 이행이 용이한 어장청소, 채포금지체장 설정 등은 많이 참여하고 있으나 어구실명제나 그물코규격 확대 등은 아직까지도 일부 공동체에서만 실시하고 있다. 또한 참여공동체는 자율관리어업 활동이 비교적 쉬운 마을·양식어업 분야에 많이 참여하는 반면 어선어업이나 복합(어선+마을)어업 공동체의 참여가 아직까지는 미흡한 실정이다.
앞으로의 추진계획 및 나아가야 할 방향
이를 위해 앞으로 정부에서는 어선어업과 복합어업 공동체의 자율관리어업 참여의 확대를 유도하기 위한 인센티브를 지속적으로 확대해 나갈 계획이다. 우수공동체에 지원하는 육성사업비는 어선·복합어업 공동체에 일정비율을 할당하여 지원하고 지도자에 대한 수산선진국 연수에도 우선권을 부여할 계획이다. 또한 발전가능성이 있는 신규공동체에 대하여도 육성사업비의 일정비율을 할당해 참여 동기를 부여할 계획이다.
이에 따라 2007년도에 육성사업비를 지원하는 90개소 중 34개소는 어선어업 및 광역공동체에 지원하고 신규공동체 26개소에 대하여도 지원한다.
또한 2007년도부터는 자율관리어업 활동이 저조한 공동체에 대한 내실화를 중점 추진할 계획이다. 이를 위해 아직까지 자율관리어업에 참여하지 아니하거나 활동실적이 저조한 공동체에 대하여는 교육을 강화하고 공동체 지도자 양성교육과 지방청 단위의 워크숍 및 우수공동체 현장방문을 지속적으로 확대하여 실시할 계획이다. 특히 지난해 9월부터 도입한 민간컨설턴트와 11월에 위촉한 명예홍보위원(성공한 공동체 지도자) 제도를 본격 운영함과 동시에 전국 지방해양수산청에 배치된 전담 어촌 지도사를 활용한 공동체 수준별 ‘맞춤형 현장교육’을 강화해 내실화를 적극 실현할 계획이다. 아울러 공정하고 객관적인 평가시스템 구축을 위해 참여유형에 적합한 평가기준 및 평가 메뉴얼을 개발하여 공동체에 제공하고 실천을 유도하여 공정한 평가를 실현해 나갈 계획이다. 자율관리어업은 그동안 질적으로나 양적으로 많은 성장을 해왔다. 양적으로는 2006년말 현재 참여공동체수가 2001년도 시작년도에 비하여 약7배에 달하는 성과를 거두었고 질적으로도 작년 소형기선저인망어선이 정리되면서 수산자원관리·보호의식이 어업인에게 확산되어 자원관리의 중요성이 한층 강조되는 계기가 되었다.
그러나 이러한 성과는 앞으로 좀 더 해야 할 일들의 시작에 불과하다. 아직도 우리 바다에서는 도처에서 불법어업, 어장임대가 성행하고, 어업인간·지역간 분쟁도 끊임없이 계속되고 있다. 또한 해마다 줄어드는 자원량은 어획량 감소로 이어져 어가경제에 큰 타격을 주고 있는 실정이다. 또한 WTO/FTA 등의 수산업 보조금 철폐 및 수산물 개방 압력과 유류 가격의 폭등, 사회적 물가상승 등 어업인에게 어업을 포기하게 할지 모르는 상황까지 내딛고 있으며 지구온난화 등으로 인한 수온상승 등 어류의 서식환경변화는 기존 방식에 의존하고 있던 우리 어업을 더욱 어렵게 만들고 있다. 이러한 사회적, 환경적 변화는 끊임없이 우리에게 변화를 요구하고 있다. 그리고 기존 방식에서 탈피하고 좀 더 능동적이며 적극적인 자세로의 전환을 필요로 하고 있다. 자율관리어업은 이러한 사회적, 환경적 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 가변형, 진행형의 정책이라 할 수 있다. 지역여건에 맞는 어업기반 및 환경조성과 소득창출의 사업 확대는 이미 어가경제에게 큰 도움을 주고 있다. 그리고 아직까지도 부족하지만 수산자원 보전을 위한 종묘방류, 살포사업 및 체장제한, 채포금지기간 지정 등을 통해 자원량을 풍부하게 해주고 있다. 또한 자원관리, 소득창출에만 국한하지 않고 어장청소, 공동체 구성원간의 협동을 통한 어업인 인식 변화로 새로운 어촌문화를 만들어 내고 있다. 앞으로 자율관리어업은 좀 더 자율적이고 자생적인 정책으로 변모해야 한다. 정부의 간섭을 최소화고 어업인 스스로의 힘으로 모든 사업을 이끌어 갈 때가 분명히 올 것이기에 그에 대한 대비가 필요하다. 물론 이때가 되면 우리의 어촌은 풍요롭고 깨끗해 살기 좋은 곳이 되어 있을 것이다. 하지만 현재에 안주하고 여기서 더 이상의 진전이 없다면 이러한 우리의 희망은 단순한 희망으로 끝날 수밖에 없다. 우리 바다와 어촌의 미래를 위해 어업인들은 좀 더 적극적으로 자율관리어업에 참여해야 할 것이고 정부 또한 자율관리어업이 좀 더 정착되고 확산될 수 있도록 적극적인 지원을 아끼지 말아야 할 것이다.
2007년 3월호
