수산·어촌 권역별 통합정책 추진 등으로 어촌 활성화 걸림돌 시급히 제거해야
수산·어촌 권역별 통합정책 추진 등으로 어촌 활성화 걸림돌 시급히 제거해야
  • 이승우 한국해양수산개발원 어촌정책연구실장
  • 승인 2017.10.02 17:33
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배타적 성향·단편적 자원 활용·부족한 시장경제 마인드 등 극복 중요

우리 어촌은 노령화와 수산자원 감소에 따라 어업의 어촌 소득창출에 대한 기여도가 낮아지고 있다. 사진은 특정기사와 관련 없음.

[현대해양] 어촌의 주요한 소득원은 1차 산업인 어업이다. 어업은 노동의 투입이 상대적으로 높을 뿐만 아니라, 산출량이 수산자원의 부존량에 크게 의존하는 특성을 갖고 있다. 따라서 어촌 인구의 노령화와 더불어 수산자원의 감소에 따라 어업의 어촌 소득창출에 대한 기여도가 낮아지고 있다. 그 결과 어촌소득의 증가세가 둔화되고 있으며, 이는 어업인의 생산의욕을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 생산성이 높은 젊은이의 어촌에 대한 유입을 저해하는 요인이 되고 있다. 따라서 어촌의 발전에 필요한 인적자원의 계발을 곤란하게 하는 악순환(vicious circle)의 고리가 형성되고 있다. 그럼에도 불구하고 반도국가인 우리나라는 어촌과 바다의 자원을 포기할 수 없다.

어촌은 도시에 비해 상대적으로 우수한 자연환경과 전통문화가 존재하고 있으며, 이는 전통과 현대를 아우르는 21세기 문명창조를 지향함에 있어 새로운 개척지로 이용될 수 있다. 따라서 어촌은 국민 삶의 질을 향상시킬 수 있는 국토의 중요한 공간이다.

수산물의 생산, 유통과 소비의 연계기능이 어촌 고유의 기능이지만, 자연환경을 보전하고 회복하는 기능과 새로운 문화와 생활양식을 창조하는 기능을 발휘할 수 있는 다기능의 어촌 지역개발이 요구되고 있다. 즉 어촌지역의 특성을 살린 다원적 어촌 발전을 추진함으로써 어촌 활성화를 촉진시킬 수 있다.

어촌의 활성화를 위한 부가가치 창출에 필요한 자본, 노동 및 토지의 3요소 중에서 어촌은 투자자본과 우수한 인적자원이 부족하다. 이에 따라 정부는 어촌, 어장, 어항 등에 지속적인 투자를 실시함으로써 생산 및 정주여건의 개선을 도모하고 있다. 그럼에도 불구하고 어촌에 대한 우수한 인적자원의 축적은 이루어지지 못하고 있으며, 노동생산성이 낮은 노령 인구의 비중이 점점 증가하고 있는 실정이다. 따라서 다른 국토공간과 차별화된 고유한 자원의 보전, 발굴 및 활용을 위한 투자와 인적자원을 연계할 수 있는 방안의 강구가 필요하다.

21세기의 주요한 트렌드인 건강, 문화 및 환경은 국가 정책의 근간이자 기업의 투자방향을 결정하는 요소이다. 이러한 트렌드는 삶의 질적 수준을 결정하는데 매우 중요하다. 즉 이들은 국민 혹은 소비자의 웰빙(well-being) 욕구의 충족과 매우 밀접한 관계를 갖기 때문이다. 어촌과 바다는 국민의 건강, 문화 및 환경적 욕구를 충족시킬 수 있는 공간이다. 따라서 어촌은 국토의 잠재적 부가가치를 실현시키는 공간으로 전환될 수 있는 잠재력을 갖고 있다.

어촌의 지리적 여건뿐만 아니라 어업의 제도적 여건에 의하여 어촌은 도시에 비해 상대적으로 배타적 공간의 특성을 가질 수밖에 없다. 사진은 특정기사와 관련 없음. ⓒ박종면

 

어촌 활성화의 걸림돌은 무엇인가?

① 배타적 어촌주민 성향

국토의 연안에 위치하는 어촌에 거주하는 어촌주민의 대부분의 생활과 경제활동이 어촌에서 이뤄지고 있다. 이들이 생산한 수산물은 대부분 어촌지역의 위판장 혹은 중개상에게 판매된다. 따라서 어촌주민은 도시주민과 교류할 기회가 상대적으로 적다.

특히 수산업의 생산성을 높여 수산업의 발전과 어업의 민주화를 도모할 목적으로 제정된 수산업법 제8조의 면허어업, 제41조의 허가어업, 제46조의 신고어업 등 관련 규정에서는 수산물 생산자의 자격을 엄격히 규정하고 있다. 즉 바다, 바닷가, 어업을 목적으로 해 인공적으로 조성된 육상의 해수면 등에서 도시주민은 물론이고 허가·면허 받거나 신고를 한 어촌주민 이외의 자가 수산물을 생산하는 것을 제한하고 있다.

다시 말하면 어업면허는 어장개발계획의 범위 내에서 주어지기 때문에 어업권을 얻을 수 있는 대상은 제한된다. 그리고 허가어업은 업종별 허가정수가 제한되어 있다. 따라서 면허어업과 허가어업에 참여할 수 있는 어촌주민은 제한될 수밖에 없지만, 어촌계나 수산업어업협동조합에만 면허하는 마을어업은 어촌계원이면 누구나 참여할 수 있다. 그러나 어촌으로 J턴 혹은 I턴 하는 도시주민은 어촌계의 동의를 얻어야 어촌계원으로 가입할 수 있기 때문에 어촌에서 어업활동을 할 수 있는 기회를 얻기 어려운 실정이다.

이와 같이 어촌의 지리적 여건뿐만 아니라 어업의 제도적 여건에 의하여 어촌은 도시에 비하여 상대적으로 배타적 공간의 특성을 가질 수밖에 없다. 배타적 특성을 갖는 어촌에 거주하는 주민은 외부 환경변화에 소극적으로 대응하는 경향이 있다. 즉 배타적인 어촌주민은 국내외 여건의 변화에 따른 어촌의 위기를 자발적으로 극복할 수 있는 대응수단의 개발에 소극적일 수밖에 없다.

 

② 단편적인 어촌·바다 자원의 활용

대부분의 어촌주민은 ‘고기를 잡는 마을’이라는 어촌의 개념에 충실하다 할 정도로 수산물을 생산하고 있다. 이러한 어촌주민의 수산자원의 집중적 이용은 수산물의 지속적 생산에도 부정적 영향을 미치고 있다. 그리고 수산물 생산의 감소와 해외 수산물 수입의 영향으로 어업소득이 증가할 가능성이 적어 수산물 생산의 기능이 약화되고 있다.

어촌주민이 이용할 수 있는 자원은 수산자원뿐만 아니라, 자연자원과 문화자원 등이 있다. 그러나 어촌주민은 수산자원이 아닌 다른 자원의 이용에 필요한 지식과 경험이 부족하고, 이들의 잠재적 가치에 대한 인식도 부족하다. 따라서 대부분의 어촌주민은 수산자원과 다른 자원의 결합 및 이용을 통한 부가가치를 거의 창출하지 못하고 있다.

이와 함께 정부의 수산·어촌 정책 중 어촌의 수산물 생산 기능의 비중이 상대적으로 높다. 수산물 생산기능은 어촌의 중심적 기능이기 때문에 수산·어촌 정책 중 수산물 생산 관련 정책의 비중이 높은 것은 당연하다. 그러나 수산자원과 다른 자원의 연계를 통한 수산자원의 부가가치 증대를 위한 정책수립 또한 필요하다. 왜냐하면 어촌과 바다자원을 활용한 유형 또는 무형상품에 대한 소비자의 욕구가 증가하고 있음에도 불구하고 어촌주민의 지식과 경험의 부족으로 어촌의 잠재적 가치를 증가시킬 수 있는 기회를 활용하지 못하고 있기 때문이다.

 

어촌주민이 이용할 수 있는 자원은 수산자원뿐만 아니라, 자연자원과 문화자원 등이 있다.

③ 어촌의 노령화

우리나라를 포함한 세계 각국은 평균 수명의 연장과 출산율 저하로 인한 노령인구의 증가 및 유소년 인구의 감소로 노령사회로 진입하고 있다. 특히 통계청의 장래 인구추계에 따르면, 우리나라는 세계에서 가장 짧은 기간 내에 노령사회로 진입할 것으로 예상되고 있다. 이러한 노령사회는 도시보다 농어촌에서 더 빨리 진행되고 있다. 특히 노동력의 의존도가 도시와 농촌보다 상대적으로 높은 어촌의 노령화는 어촌의 발전은커녕 어촌의 유지조차 위협하고 있다.

어촌의 노령화는 수산물 생산 활동의 참여율을 떨어뜨릴 뿐만 아니라 어촌의 인적 자질의 열위를 가속화시킨다. 다시 말하면 어촌의 노인은 청장년보다 교육수준이 낮아 단순한 육체노동이 필요한 노동집약적 생산 활동에 참여할 수밖에 없어 어촌의 부가가치는 낮아질 수밖에 없다.

정부는 어촌의 부가가치를 높이기 위한 다양한 투자 사업을 수행하고 있지만, 그 효과가 기대에 미치지 못하는 실정이다. 이러한 투자사업의 효과는 어촌의 인적자원의 수준과 매우 관계가 높은데, 어촌의 노령화로 인한 인적자원의 자질이 낮기 때문이다. 따라서 정부는 인적자원의 육성을 위하여 교육프로그램을 운영하고 있지만, 노인인구의 비중이 높아 인적자원의 육성에 어려움을 겪고 있다.

 

④ 부족한 시장경제 마인드

전자 상거래의 증가로 시장은 구체적 공간이 아닌 추상적 공간에서도 형성되고 있다. 시장이 구체적 공간이든지 추상적 공간이든지 관계없이 그 곳에서 공급자와 수요자가 만난다. 공급자는 상품의 가치를 높여 시장에 내 놓고, 수요자는 자신이 필요한 상품을 찾는다. 수요가 공급을 창출하는 시장에서 상품의 가치를 높이기 위해서 공급자는 수요자가 어떤 상품을 찾는지 관심을 갖는 것은 당연하다.

특히 상품의 최종 수요자인 소비자의 소비패턴은 상품의 수요와 가치에 크게 영향을 미친다. 소비자는 성별, 연령, 직업, 소득, 거주지 등 소비자의 환경에 따라 여러 계층으로 나눠진다. 따라서 상품의 생산자는 목표 소비자 계층을 정하고, 이들의 소비욕구에 적합한 상품을 생산할 때 상품의 가치를 높일 수 있다.

1차 산업에 종사하는 어촌주민은 소비자 식탁에 올라오는 식품을 생산하고 있지만, 소비자의 소비패턴에 대한 관심이 부족한 실정이다. 즉 그들은 시장의 주요한 주체라는 인식이 부족할 뿐만 아니라 단순한 수산물의 생산담당자로서 역할을 하고 있다. 즉 소비자의 소비패턴에 대응하는 수산물을 생산해 가치를 높이려고 노력하는 어촌주민은 매우 드물다.

그러나 어촌과 바다의 자원으로 생산할 수 있는 유형상품과 무형상품에 대한 소비자의 욕구는 다양해지고 있다. 이러한 시장경제에 대한 지식과 관심이 부족한 어촌주민은 다양한 소비자의 욕구를 만족시킬 수 있는 상품을 생산하기 어렵다. 특히 그들이 어촌을 찾는 소비자인 관광객에게 서비스를 제공하기를 기대하기 어렵다.

시장경제에 대한 지식과 관심이 부족한 어촌주민은 다양한 소비자의 욕구를 만족시킬 수 있는 상품을 생산하기 어렵다. 사진은 특정기사와 관련없음.

어촌 활성화의 징조는 없는가

해양수산부는 어촌과 어항의 다기능화를 통한 어촌 활성화 사업을 추진하고 있다. 2000년대 초반부터 추진한 어촌체험마을 조성사업과 어항 다기능 사업과 2015년부터 추진한 어촌 6차 산업화 사업 등이 이에 해당하는 사업이다. 이들 사업은 어촌주민의 생활공간과 생산 공간, 나아가 생산기반 공간인 어촌, 어장, 어항의 기능 중 관광기능을 활성화시키는 사업을 추진해 어촌의 잠재적 가치를 창출할 수 있다는 것을 어촌주민들이 깨닫는 인식의 전환을 마련했다.

앞에서 살펴본 바와 같이 어촌 활성화의 걸림돌인 어촌주민의 배타적 성향, 단편적인 어촌자원의 활용, 어촌의 노령화, 부족한 시장경제 마인드 등은 바로 어촌주민의 인식 전환이 요구되는 요소이다.

어촌의 공간의 개방을 통한 소득원 창출 가능성으로 공간의 개방의 필요성에 공감하는 어촌주민들이 늘어나고 있다. 또한 수산물 생산에만 의존하지 않고 다양한 자원의 활용 가능성은 물론이고 소비자 지향적인 생산 마인드를 형성하여 가고 있다. 그럼에도 1차 산업인 어업에 종사하는 어촌주민의 인식전환의 정도가 기대에 미치지 못한다.

어촌체험마을 사업을 추진한 어촌의 경우에 이 사업을 통해 어촌 활성화가 이뤄지고 있는 어촌이 있는 반면에 사업성과가 부진해 어촌체험마을 사업을 중단한 곳도 있다. 경기도 화성시 백미리 어촌마을, 경상남도 거제시 다대 어촌마을, 울산광역시 동구 주전 어촌마을, 강원도 양양시 수산 어촌마을, 충청남도 서산시 중왕 어촌마을, 전라남도 안도 어촌마을 등이 어촌체험마을 사업으로 어촌 활성화를 도모하고 있는 대표적 어촌마을이다. 이들 어촌 마을의 성공의 힘은 사람이다. 기존의 배타적 어촌주민의 성향을 탈피하여 소비자 중심의 상품과 서비스를 개발하는데 열정을 가진 어촌계장과 사무장이 있는 어촌이라는 공통점을 갖고 있다.

국가어항의 다기능개발사업도 어촌어촌체험마을 조성사업처럼 어항의 다기능화로 어촌경제 중심공간으로 만들어 가고 있는 사업 대상지가 있는 반면에 투자성과가 기대에 미치지 못하는 곳도 있다. 국가어항의 사후관리는 지방자치단체장의 역할이다. 따라서 어항 다기능 사업의 성공은 지방자치단체장의 의지와 열정에 좌우된다. 어항 다기능 개발사업의 투자비는 적게는 200여억 원, 많게는 450여 억 원으로 대부분 국비이다.

따라서 이 사업의 유치 성과는 지방자치단체장의 자랑거리이다. 다기능 어항 개발사업의 대표적 성공 대상지인 강진군 마량항과 강릉시 강릉항은 지방자치단체장이 사업 유치, 사업추진, 사업의 사후관리를 열정적으로 해 마량항과 강릉항이 지역 경제의 중심공간으로 성장하고 있다. 이와 같이 다기능 어항개발 사업의 성공도 역시 사람에 의한 것이다.

2015년도에 시작한 어촌 6차 산업화의 성공 여부도 사람에 달려 있다. 특히 이 사업은 1차 산업인 어업, 2차 산업인 가공 및 제조, 그리고 3차 산업인 유통과 관광의 수직적 경영 다각화가 요구된다. 전문적 경영 마인드를 가진 사람이 경영주체로서 역할을 수행할 때 어촌 6차 산업화를 성공적으로 이끌 수 있다.

어촌 6차 산업화도 어촌계 중심으로 추진되고 있어 전문 경영능력을 가진 어촌계원이 부족할 뿐만 아니라 6차 산업화를 위한 사업계획이 미흡한 실정이다. 즉 6차 산업을 통한 추진할 사업계획을 토대로 추정 재무제표를 작성해 추진할 수 있는 인적자원이 부족한 실정이다.

어촌 6차 산업화의 성공여부는 수직적 경영 다각화를 주도할 인적자원의 확보에 달려 있다. 따라서 문재인 정부의 새로운 경제 패러다임인 ‘사람중심 경제’가 어촌 활성화 사업에도 도입돼야 한다. 즉 ‘사람중심 경제’의 두 축인 소득주도 성장과 혁신성장이다. 어촌 활성화도 일자리를 창출할 수 있는 소득원 개발과 창조경영을 통한 혁신성장을 기반으로 이뤄가야 한다.

어촌 활성화의 중심정책 사업인 어촌체험마을 사업과 다기능 어항 개발 사업 역시 사람의 역할이 성공적 투자와 밀접한 관련이 있다.

통합적 수산·어촌 정책 추진으로 어촌 활성화 촉진시켜야

앞에서 성공적인 어촌체험마을 사업과 다기능어항 개발 사업의 사례에서 살펴보았듯이 어촌 활성화의 중심정책 사업인 어촌체험마을 사업과 다기능 어항 개발 사업 역시 사람의 역할이 성공적 투자와 밀접한 관련이 있다는 것을 알 수 있다. 그럼에도 어촌의 지리적 및 제도적 여건으로 인한 어촌의 배타적 성향은 귀어귀촌인 및 청년 창업 여건의 조성을 곤란하게 해 어촌의 공간과 자원을 효율적으로 활용할 수 있는 기회의 걸림돌로 작용하고 있다.

또한 열악한 어촌 정주여건으로 인한 어촌 노령화로 어촌의 노동 생산성 저하와 창의성 부족 등으로 어촌에 대한 소비자의 다양한 수요에 대응한 상품과 서비스 개발이 어려운 실정이다. 수산물의 생산 공간인 어장을 중심으로 한 수산정책과 어촌주민의 삶의 공간인 어촌 및 생산기반시설인 어항 등의 통합정책 부족으로 어촌·어항·어장의 연계 개발을 통한 시너지 효과 창출이 미흡하다.

어촌 6차 산업화는 1차 산업인 어업은 물론이고 2차 산업의 가공 분야, 3차 산업의 서비스 분야 등의 창의성이 있는 젊고 유능한 인적자원이 필요하다. 이러한 인적자원이 창업·창직할 수 있는 개방적 여건을 마련함과 동시에 어촌 정주환경의 개선을 통한 복지 어촌을 조성해 나갈 수 있는 어촌 활성화 프로젝트를 적극적으로 추진해야 한다. 즉 인적자원의 유입 여건 조성, 어촌경영 활성화, 어촌 삶의 질 향상, 수산·어촌 권역별 통합정책 추진 등의 프로젝트 추진으로 어촌 활성화의 걸림돌을 제거해야 한다.

어촌 활성화 프로젝트 추진은 문재인 정부의 국정과제 84 ‘깨끗한 바다, 풍요로운 어장’의 주요 실천과제인 ‘어촌경영 개선 및 어촌활력’과 관련이 있으며, 과제목표는 연간 2,000명의 귀어, 어업수입보장보험 확대 등으로 활기찬 어촌조성이다.

목표를 달성하기 위한 과제의 세부 내용은 ①어업용 토지 양도소득세 감면, 일정규모 이하 어선·어업권·어업용 토지 증여세 감면을 통해 어업인 경영여건 개선 및 청년층 유입 유도, ②김, 넙치 멍게 등에 대해 어업수입보장보험 도입 확대, ③귀어·귀촌인의 안정적 정착을 지원하고, 漁울림마을 조성 추진, 10대 어촌테마마을 조성 등을 통한 정주여건 개선, ④소득증대 기반 마련, 40세 미만 청년층에게 창업안정자금을 지원하여 청년 어울림 창업인 육성 및 특화지원센터 연계 창업컨설팅 지원 등이다.

‘어촌경영개선 및 어촌활성화’의 세부 추진과제는 크게 인적자원의 유입 여건 조성 및 어촌경영 위험 감소와 경영 컨설팅, 어촌정주환경 개선 등을 달성하기 위한 것이다. ‘어촌경영 개선 및 어촌활력’의 세부 추진과제의 효율적 추진을 위한 정책적 제언은 다음과 같다.

첫째, 어촌·어장·어항의 자원과 공간을 효율적으로 활용할 수 있는 수산·어촌의 통합정책 추진 기반 조성으로 다양한 소득원과 일자리를 창출해야 한다. 특히 산·어촌 권역별 통합정책 추진을 이행하기 위해서는 어촌 공간의 시너지 효과 창출, 어촌 조직체 간 협조체제 구축, 어촌과 농촌의 통합적 사업을 추진해야 한다.

둘째, 복지어촌 조성을 통한 어촌 삶의 질을 향상으로 귀어·귀촌을 활성화할 수 있도록 살고 싶은 어촌 조성, 어촌생활 여건 개선, 지속 가능한 어촌 발전 등을 추진해야 한다.

셋째, 활력 있는 어촌을 조성하기 위해서는 어촌 활성화의 걸림돌을 제거를 위한 추진전략의 이행에 정책 입안자는 물론이고 어촌주민이 적극적으로 참여해야 한다.

넷째, 어업인 인구 감소에 대응한 귀어인 대상의 경제적 지원 정책 관점으로부터 탈피하여 어촌 다기능화 촉진을 위한 인적자원의 유입 및 활용을 위한 정책으로 추진하기 위한 통합적 귀어·귀촌 정책 추진 기반을 조성해야 한다.

다섯째, 수협 위주의 어항 이용 우선권의 고정관념으로부터 탈피해 어항 유휴부지와 시설을 청·장년 창업공간으로 개발함으로써 청·장년 경영인 창업 인큐베이터로 어항을 활용해야 한다.

여섯째, 어촌특화지원센터의 경영 컨설팅 활성화와 어촌계 단위로 투자한 사업의 경영진단으로 어촌경영의 효율성을 높여 어촌주민의 경영자질 부족 문제를 해결해야 한다.

일곱째, 부처 내 칸막이 정책 및 부처 간 칸막이 정책을 탈피한 수산·어촌정책을 추진함으로써 수산자원 조성, 지역 특화 수산물 생산 및 가공, 어장 및 어촌관광의 연계사업을 통합적으로 추진해야 한다.

이승우 KMI 어촌정책연구실장



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