[현대해양]
Ⅰ. 어촌계 문제점
어촌계가 가지고 있는 여러 가지 문제점 중 우선 제도적 측면에서의 문제점을 보면 세 가지의 문제점을 지적할수 있다. 첫째, 어촌계와 수협의 관계 불분명, 둘째, 지도·감독권 불명확, 셋째, 지구별 수협과의 업무 중복으 로, 아래에서는 각 문제점에 대해 자세히 살펴본다.
1. 제도의 문제점
1) 어촌계와 수협의 관계 불분명
어촌계와 수협은 동일구역, 동일어업인에 의한 별도의 조직이라는 기형적인 관계를 가진다. 지구별 수협과 어촌 계의 근거법인 수산업협동조합법에는 둘 간의 관계가 명확히 명기되어 있지 않기 때문이다. 지금은 일반적으로 어촌계가 지구별수협의 계통조직으로 인식되고 있지만, 만약 양자 간 관계를 독립적으로 인식할 경우 지구별 수협과 어촌계 간 갈등 발생 시 원만한 해결에 한계가 있을 수 있다.
2) 지도·감독권 불명확
일반적으로 어촌계에 대한 지도·감독은 지구별 수협의 조합장이 수행한다. 하지만 지방자치단체가 보조하는 사업에 대해서는 해당 지방자치단체장이 해당 사업에 대해 지도·감독권을 가진다.(「수산업협동조합법」시행령) 즉, 어촌계에 대한 지도·감독권은 어촌계가 수행하는 사업에 따라 달라진다. 실제 어촌계가 행하는 사업의 많은 부분이 지방자치 단체가 보조하는 사업으로 실제적인 지도·감독권을 해당 지방자치단체장이 가진다고 볼 수도 있다. 비록 현행 법에는 지구별 수협의 어촌계에 대한 지도·감독 의무가 명시되어 있지만 실제적인 지도·감독권은 해당 지방자 치단체장이 가지기 때문에 지구별 수협의 역할이 매우 제한적일 수밖에 없다.
사실 지구별 수협의 입장에서는 어촌계의 가입제도 운영 시 설정되어 있는 가입조건이 현실과 괴리될 경우 이를 수정하도록 지도·권고하지만 실질적 단속권 부재로 어촌계 지도에 한계가 있다. 또한 어촌계원의 경우 지구 별수협의 조합장 선출 시 유권자가 되기 때문에 체계적 이고 명확한 지도·감독은 사실상 한계가 있다.
3) 지구별 수협과의 업무 중복
어촌계의 사업내용은 지구별 수협과 상당부분 중첩되어 있다. 실제 「수산업협동조합법 시행령」에 명시된 어촌 계사업 14개 대부분의 사업이 지구별 수협과 중복된다.
자세한 내용은 다음 표와 같다.
2. 운영의 문제점
1)어촌계원 고령화
어촌계원의 연령분포를 보면 60세 이상 어촌계원의 비중은 전체의 56.5%, 70세 이상 노령 어촌계원의 비중은 27.6%에 달하고 있는 것으로 나타났다. 즉 어촌계원의 고령화 현상이 매우 심각하게 나타나고 있다.
이로 인해 어촌계 내 실제 노동인력 부족현상 발생하고 있는데, 대표적인 사례가 외부 어업인에 의해 어업권 행사이다.
게다가 어촌계원의 고령화는 노동력 부족으로 제대로된 어장관리를 제약하게 되므로 어장생산성 지속적 저하를 초래한다.
어촌계원 고령화는 어촌계원의 지위와 연관되어 또 다른 문제를 발생시킨다. 고령화로 인해 어업활동에 제한이 있는 어촌계원의 지위가 계속적으로 유지됨에 따라 어촌계 운영에 상당한 애로점으로 작용한다. 어촌계 수입의 일정부분 유보를 통한 어촌계 사업자금 적립 시 어업 비활동 어촌계의 반대 등으로 한계에 직면하기 때문이다.
2) 무자격 어촌계원의 지위 유지
현재 일부 어촌계에서는 어촌계원의 자격에 대한 규정 에도 불구하고 자격조건에 부합되지 않는 자를 어촌계원 으로 유지하고 있어 문제가 되고 있다. 예를 들어 어촌에서 거주하지 않고 다른 지역으로 이사 간 경우에도 어촌 계원의 자격을 유지하는 것이 대표적인 경우이다. 그리고 어촌계원인 부모가 사망했을 때 어촌에 거주하지 않는 자가 어촌계원의 자격을 승계하는 경우도 무자격 어촌계 원의 지위 유지에 해당한다. 무자격 어촌계원은 어촌계 내 어촌계원 간 갈등을 일으키는 원인이 된다.
3)자담 능력 저하에 따른 악순환
자기부담금 조성 능력에 따라 어촌계 운영의 질이 달라진다. 자원조성 사업, 공동시설 설치 등 어촌계가 필요로 하는 사업은 매우 다양하게 전개되고 있다. 이들 사업은 국고 또는 지자체 지원과 자기부담 형태로 진행되 는데, 자기부담금 조성 여부에 따라 각 어촌계의 사업 참여 여부가 결정되고 있다. 실제 자담 능력이 떨어지는 어촌계는 필요사업을 실시하지 못하게 되고 사업 미실시로 어장환경 개선에 어려움을 겪으며, 어장의 생산 성도 지속적으로 저하된다. 이에 따라 어촌계 간 양극화 현상이 심화되는 양상을 보이고 있어 어촌사회의 문제 점이 되고 있다.
4) 운영자금 확보의 어려움
어촌계의 운영자금은 어업권 행사료, 기타 사업에 따른 수익금 등 어촌계 수익금에서 충당된다. 어촌계의 수익금은 보통 어촌계의 어업권 수, 규모 등에 비례하여 발생하는데, 어촌계가 보유한 어업권 수, 규모 등이 영세한 어촌계의 경우 어촌계 수익금은 적을 수밖에 없다.
일반적으로 어촌계에서는 수익금으로 어촌계원에게 배당, 자체자금 적립 등을 하게 된다. 일부 어촌계에서는 수익금 전액을 배당에 사용하는 경우도 발생한다. 따라서 어촌계의 운영자금을 확보하거나 규모를 확대하는데 많은 어려움을 겪는다. 왜냐하면 어촌계원들이 미래에 대한 투자보다는 당장의 배당금 분배에 더 많은 매력을 느끼기 때문에 운영자금의 규모는 최소한으로 책정하 려는 경향이 있다.
5) 어촌계원의 전문성 부족
어촌계는 다양한 사업을 실행하지만 더 많고 효과적인 사업을 진행하기 위해서는 각 사업에 대한 전문적인 지식을 요구받는다. 그렇지만 어촌계의 경우 대부분 어업에 종사하면서 그 외 지식 습득을 하지 않은 상태로 전문 지식은 거의 없는 상태와 마찬가지다.
현 어촌계 운영체계는 대부분 어촌계장 1명, 사무국장 1명으로 구성되어 많은 일을 진행하고는 있다. 어촌계의 다양한 사업 시행을 위해 전문적인 지식을 소유한 인력이 필요하나 현 어촌계 운영체계에서는 한계가 있다.
한편 어촌계에서 진행하는 사업 중 하나인 어촌체험마 을의 경우 사무장 제도를 둠으로써 전문성 부족 문제를 극복하고 있다.
3. 신규 가입의 문제점
1) 정보공개의 불충분성
현재 어촌계 가입제도는 ‘어촌계 정관’과 어촌계별 별도 운영 규약(‘○○어촌계 운영 규약’)의 이원화된 체계로 운영되고 있다. 어촌계 정관은 어촌계 운영의 가장 기본적인 사항 또는 공통적 사항에 대해 명기하고 있는데, 어촌계 가입 조건 역시 동일 맥락에서 명기 되어있다. 즉 어촌계 가입의 최소 요건(공통 가입 요건)만을 명기라고 있으며 실제 조건 등은 개별 어촌계 규약에서 다룬다.
그러나 어촌계 규약의 내용은 공시의 의무가 명확히 규정되어 있지 않기 때문에 어촌계 가입희망자 또는 정책입 안자 등이 사전정보를 획득하기 힘들다. 따라서 어촌계 가입희망자에게 기존 어촌계원들이 이른바 ‘텃세’를 부리 는 것으로 오인할 수 있다.
2) 실태 조사 체계의 미비
어촌의 중요성이 새삼 강조되면서 최근 어촌에 대한 정책 수요는 점점 증가하는 반면 정책을 뒷받침하는 통계자료는 미비한 실정이다. 특히 어촌의 가장 주된 자치 조직인 어촌계에 대한 자료는 수협중앙회에서 발간하는 「어촌계 분류 평정」 단 하나에 불과하여 다양한 정책 수요를 뒷받침하지 못하고 있다. 게다가 어촌계 외 여타 어촌관련 조직에 대한 통계는 최초 인가 시 행정서류에 기입된 정도에 불과하다. 어촌계 평가 체계가 수립되어 있지 못한 것도 비슷한 맥락에서의 문제점이 된다.
3) 행정기관의 실제적 감독권 행사 부재 어촌계 설립인가와 취소는 지자체의 장인 시장·군 수·구청장의 권한으로 먼저 어촌계 설립은 정관을 작성한 후 창립총회의 의결을 거쳐 시장·군수·구청장이 인가하게 된다. 반대로 어촌계의 취소는 어촌계의 부채가 자산을 초과하는 경우, 어촌계의 사업량을 보아 어촌 계의 운영이 매우 곤란하다고 인정되는 경우, 마을어업 권의 행사 시 분쟁의 조정 상 필요하다고 인정되는 경우 인가권자가 그 인가를 취소할 수 있다.
그렇지만 현실에서는 인가권을 가진 지자체가 정상적인 어촌계 운영이 이루어지지 않는 어촌계에 대해 어촌계 인가를 취소하는 등의 조치를 취해야 하지만 별도의 행위를 하지 않는다.
실질적 단속권이 지구별 수협에 없기 때문에 지구별 수협의 어촌계 지도는 한계가 있다. 그리고 어촌계원의 경우 지구별수협의 조합장 선출 시 유권자가 되기 때문에 체계적이고 명확한 지도·감독은 명확한 한계를 가지고 있다.
4) 까다로운 가입조건 운영
어촌계 운영의 지속성과 안정성 유지를 위해 빈번한 계원 가입 및 탈퇴는 바람직하지 못하다. 또한 가입조건의 설정은 어촌계와 가입희망자 간 상호신뢰 문제를 개선해 줄 수 있는 방편이 되기도 한다. 어촌계의 입장에서는 신규 가입자의 성실성, 진정성에 대해 확신을 가지고자 하는 반면 가입희망자는 어촌계의 일원으로 평등한 대우를 제공받고 싶어 한다. 이때 양자를 모두 충족시키는 것이 일련의 가입조건이 된다.
어촌계 가입조건의 또 다른 의미는 어촌계 운영의 형평성 유지를 통한 분쟁의 방지이다. 개인별로 생산성이 각기 다르고 어촌계에 대한 기여도 역시 다른데 이에 대해 아무런 조정 없이 어촌계가 운영된다면 기존 어촌계원과 신규 어촌계원 간 분쟁을 조장할 수 있기 때문에 별도의 가입조건 설정은 이런 문제를 방지하는 역할을 한다.
그러나 소득이 높은 일부 어촌계의 경우 자체적인 가입 조건의 수준을 높여 귀어자 또는 마을주민의 어촌계 가입을 제한하고 있어 문제가 되고 있다. 또는 어촌계가입요 건을 충족시켰음에도 불구하고 어촌계 총회에서 가입을 거부하는 경우도 발생하고 있다.
Ⅱ. 어촌계 발전 기본 방향
어촌계의 발전방향은 체계(System)화와 어촌계의 역할과 기능의 재정립이라는 기본 개념을 포함하여 제도정 비, 운영, 지원 등이 유기적으로 상호작용할 수 있도록 함이 바람직하다. 이를 통해 어촌사회의 유지·존속이라는 대전제를 충족시킬 수 있다. 이에 어촌계의 발전을 위한 기본방향을 어촌계 제도 정비, 운영의 정상화, 어촌정책의 집중의 세 가지로 설정하였다.
1. 제도적 개선 방향
1)어촌계 인·허가 업무의 수협 위임
어촌계 지도·감독의 실효성 확보를 위해서는 지도· 감독 의무와 더불어 어촌계에 재제를 가할 수 있는 처벌 권이 함께 작용해야 한다. 즉 어촌계의 지도·감독과 처벌이 일원화될 경우 어촌계 지도·감독의 실효성이 확보될 수 있다. 이에 현 지구별수협조합장에게 어촌계 인· 허가업무를 위임함으로써 실질적인 어촌계 지도·감독과 이를 강행 또는 재제가 가능할 수 있도록 할 필요가 있다.
2) 수산업협동조합법 개정
어촌계는 다양한 사업을 수행할 수 있다. 그러나 사업의 범위에 비해 구성원의 전문성 및 인력부족 등의 이유로 사업수행에 한계를 보인다. 따라서 어촌계 사업의 내용을 정리하여 지구별수협과 어촌계간 조직 성격을 명확히 할 뿐만 아니라 어촌계 본연의 임무에 특화된 사업에 집중할 필요가 있다. 이에 교육·지원사업, 어업인의 후생복지사업, 다른 경제단체·사회단체 및 문화단체와의 교류·협력사업 등은 어촌계의 사업 내용에서 삭제해야 한다. 이들 사업은 지구별수협에서 집중 적으로 수행하고 어촌계는 어촌계 본연의 어업 및 어업관련 사업에 집중할 필요가 있다. 덧붙여 어촌 및 어촌계와 관련된 조사사업을 어촌계에서 수행하도록 해서 사업의 전문성을 확보해야 한다.
3) 어촌계 평가 근거 마련
어촌계에 대한 지도·감독은 지구별수 협에 의해 지속적으로 이루어지고 있다.
하지만 지도·감독의 성과는 제한적으로나타나고 있다.
효과적인 지도·감독, 그리고 어촌계에 대한 재제를 가하기 위해서는 일정 요건 또는 기준이 설정되어야 한다.
「수산업협동조합법」개정을 통해 어촌계에 대한 평가 근거를 마련하고, 이의 결과를 향후 지도·감독 및 인·허가 처리에 반영할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 동법 시행령 제10조(지도·감독) 제3항을 개정(신설)하여야 한다.
4) 어촌계 정관변경
어촌계 정관 등에서는 어촌계장의 권한과 의무, 역할 등을 명확히 기재해 놓지 않고 있다. 어촌계장을 통해 더다양한 활동이 요구되고 있는 현실을 감안한다면 어촌계 장의 역할과 기능을 명확히 하고 이에 따르는 보상 체계가 갖추어질 필요가 있다.
최근 어촌계와 관련하여 가장 화제가 되고 있는 것은 어촌계 가입문제이다. 그런데 어촌계 가입조건들이 공개 되어 있지 못하기 때문에 어촌계 가입 희망자의 경우 어촌계 가입에 불이익을 받는 것으로 오해할 수 있으며, 귀어정책 추진의 걸림돌로 간주될 수 있다.
어촌계 규약에 어촌계 가입조건 등 일련의 정보 공개를 명시하여 오해의 소지를 최소화 할 필요가 있다.
2. 운영 개선 방향
1)어촌계 조사체계 개선
어촌 실태조사 체계 구축이 무엇보다 필요한 상황이 다. 어촌 실태 파악을 위한 조사체계 구축 및 정기적 실태조사가 실시될 필요가 있는데, 어촌 실태 조사 체계는 정부-수협중앙회-지구별수협-어촌계 등이해당사자뿐만 아니라 지자체, 연구기관을 포함 하여 구성한다.
실태조사는 5년 주기로 실시하며, 실태조사를 통해 구축된 통계는 중장기적으로 국가 공식 통계 화할 필요가 있다. 한편 효과적인 조사를 위해 어촌계장에 대한 실태조사 의무를 명시할 수 있다.
2) 어촌계 평가체계 개선
실제 평가를 통해 어촌계의 인·허가 업무가 연계되어 실질적 지도·감독이 될 수 있도록 할 필요가 있다.
우선 어촌계 실태를 명확히 밝히고 이를 통해 체계적인 관리를 위한 일련의 평가체계를 구축한다. 정부-지 자체-수협중앙회-지구별수협이 참여한 ‘(가칭)어촌계 평가 위원회’ 발족 및 평가를 실시한다.
평가 결과로 어촌계의 재제 또는 지원 여부 결정하게 되는데, 어촌계에 대한 차등 지원을 통해 자발적 경쟁을 유도할 수 있다.
어촌계 평가는 어촌계가 경제적 발전뿐만 아니라 사회 적으로도 다양한 영향을 미침으로 이를 종합적으로 판단할 필요가 있다.
3) 실효적인 지도·감독체계 구축
정부, 지자체, 수협중앙회, 지구별 수협 간 명확한 역할 정립 및 분담을 필요로 하다. 정부·지자체는 감독· 지원·평가, 수협중앙회는 지도·지원·평가, 지구별 수협은 지도 및 실태조사 등이다. 이와 함께 현재 어촌 계에 대한 인가권을 가진 지자체의 적극적인 참여 유도할 필요가 있다.
‘어촌계 관리·감독 위원회’를 구축하여 운영하는 것은 하나의 대안이 될 수 있다. 어촌계에 대한 효과적인 관리·감독을 조장하기 위해 실태조사-어촌계 평가-제재 및 지원을 하나의 위원회로 구성하여 운영하고, 실태조사-어촌계 평가-제재 및 지원을 각각의 실무단 (working group) 구성 후 순차적으로 진행한다.
3. 어촌지원센터 설립
1)어촌지원 센터의 기능
어촌지원 센터의 가장 중요한 기능은 정보 수집 및 제공이다. 어촌 기초정보 및 지역민 의견 수집하는 것으로 어촌 기본사항, 관광콘텐츠, 지역사회 간 연계사항, 관광 정보뿐만 아니라 어촌 정책에 대한 주민 의견도 함께 파악해야 한다.
어촌지원센터는 어촌 정책에 따른 지원업무, 관련 행정 서비스 제공 및 정책의 전파 및 행정지원을 담당한다. 이에 덧붙여 어촌 생활 민원 상담 서비스를 제공할 수 있다.
또한 어촌 주민 대상 각종 정보 전달 기능을 수행한다.
정부의 어촌정책 추진사항을 어촌주민에게 전파하고 교육을 실시한다.
어촌지원센터는 네트워크 구축 기능을 가진다. 다양한 정보를 보유함에 따라 도농 네트워크 유지 및 신규 구축이 가능하다.
이러한 네트워크 구축은 지역 공공기관과의 네트워크 에도 활용될 수 있다. 지역 내 보건·의료 기관과 어촌의 네트워크를 통한 어촌민의 의료서비스 혜택 증대가 가능 하며, 경찰서, 소방서 등 공공기관과의 연계를 통해 생활 안전망을 구축할 수 있다.
또한 산학 네트워크도 구축이 가능하며 어촌공동체 간네트워크 구축이 가능하다.
2) 어촌지원센터 업무
수협중앙회는 관련부서의 업무를 통해 어촌 및 어촌계 지원업무를 담당하고 있다. 그렇지만 업무 범위와 내용은 제한적인데, 실제 어촌계의 지도를 회원조합에서 담당하고 있기 때문이다. 그리고 인력과 예산 제약은 어촌및 어촌계 지원업무 확대에 제약요인으로 작용하고 있다.
이에 어촌지원센터 설립을 통해 어촌 및 어촌계 지원 업무를 확대함으로써 어촌의 유지·존속에 많은 기여를 할 수 있다. 어촌지원센터의 업무의 내용은 기능에 따라 구분할 수 있다. 이를 기존 수협중앙회의 업무와 비교해서 살펴본다.
첫째, 정보수집 및 제공 기능과 관련해서는 기존 수협 중앙회의 업무는 어촌계 발전단계 등급 분류 및 현황 작성, 귀어·귀촌 등 어촌계 관련 정책·제도·통계에 관한 사항 등을 제공하였다. 앞서 언급한 것과 같이 인력과 예산 제약에 따라 정보의 종류와 깊이에 한계를 보였 다. 따라서 어촌정보센터에서는 어촌계 총람 발간, 귀어·귀촌정보의 세분화 및 정기적 조사는 물론 어촌관광 콘텐츠 발굴 및 홍보업무의 세분화 및 기능 강화할 필요가 있다.
둘째, 행정서비스의 제공이다. 먼저 수협중앙회는 지구별수협의 어촌계 지도, 어촌계 관련 행사(전국대회 등) 계획을 수립하고 실시한다. 그리고 어촌계 관련 교육, 어촌계 육성 및 지원관련 계획 수립·조정 업무를 담당하고 있다. 또한 귀어·귀촌 창업박람회 개최, 취약어가 인력지원 등의 업무를 수행한다. 이러한 수협중앙회의 업무는 어촌지원센터에서도 승계하여 추진해야 한다.
이에 덧붙여 교육 사업 강화, 어업인 및 어촌주민 지원 확대, 그리고 전국어촌계장협의회 등 신규 지원 사업 발굴 등의 추가적인 업무 확대가 필요하다.
마지막으로 네트워크 구축과 관련해서 수협중앙회의 경우 명확히 업무로써 명기된 사항은 없다. 따라서 어촌 지원센터에서는 이런 네트워크 구축과 관련해 정부 및지자체, 공공기관, 지역 공동체, 산학연 등 네트워크 강화, 네트워크를 통한 어촌계 지원 방안 검토 등의 업무를 추진할 필요가 있다.
