우리나라 연근해역은 계절별 해류의 변화로 인해 서식 및 회유하는 수산자원이 다양하고 이를 대상으로 하는 어업이 매우 다양하여 발생 가능한 현안사항들이 해역에 따라 매우 복잡하다. 이에 효율적인 수산자원관리를 위해서는 해역별 맞춤형 자원관리 기반을 구축하는 체제로 전환이 필요하다고 여겨진다.
첫째, 근해 광역생태계의 TAC 자원관리이다.
현재 우리나라 근해어업은 총 46개 업종, 6만여 척의 어선이 한정된 어장에서 감소 추세인 어족자원을 대상으로 경쟁 조업을 수행하고 있다. 이러한 경쟁적인 조업으로 인해 수산자원은 나날이 감소되어가고 있는 현실이다. 우리나라 연근해어업의 생산량은 1990년대 중반 160만톤에서 2004년에는 108만 톤으로 지속적인 감소추세를 나타내고 있으며 이와 같은 상황이 계속되어 진다면 향후 10년 후에는 어획량이 급감하여 약 66만톤 수준에 이를 것으로 전망하고 있다. 그러므로 근해에는 광역생태계 기반 TAC 관리시스템을 만들어서 국가 (필요하면 지역의 국제기구)가 관리주체가 되어서 주로 연근해 어선어업을 대상으로 관리하는 방안을 만드는 것이 필요하다. 인접국가와 공동으로 자원조사를 실시하고 자료를 교환해서 광역생태계 모델링을 포함한 공동자원관리 방안을 마련해서 모든 어획대상 어종을 대상으로 TAC에 의한 예방적 자원관리시스템을 만들어야 한다.
이러한 의미에서 중앙정부에서는 근해어업의 생산성을 향상시키고 수산자원을 지속적으로 이용 관리하기 위하여 1996년부터 TAC 제도를 도입하고 있다. TAC 제도는 지속가능한 수산업 실현을 통한 시장지향적인 자원관리 제도도입을 목표로 입구관리 어업자원관리를 출구규제로 전면 전환한 자원관리를 통해 지속가능한 수산업을 실현코자 하며, 시장지향적인 TAC 제도 활성화로 조업경쟁 완화 및 규모화된 수산업으로의 발전을 도모하고 있다. 현재는 10개의 어종에 대해서 TAC제도를 수행하고 있으며, 매년 대상종에 대한 평가와 관리 방안을 바탕으로 TAC 할당량을 책정하고 있다. 이와같이 우리나라 근해에는 TAC제도를 비롯 직·간접적인 어업자원관리가 이루어지고 있다.
그러나 한정된 어장에서 경쟁적으로 조업이 이루어짐에 따라 각종 어업분쟁이 발생하고 이를 신속·공정하고 효율적으로 조정해 나가는 기관이 미비함에 따라 근해 광역생태계를 동해광역생태계, 남해광역생태계, 서해광역생태계로 크게 구분하여 각각의 광역생태계를 관리할 어업조정위원회의 필요성이 대두 되고 있다. 광역별 어업조정위원회에서는 어업의 지도·단속 및 어업자원의 관리를 위해 국립수산과학원 본원을 중앙 조정위로 설치하고 각각의 해역별 연구소에 광역생태계별 어업조정위원회를 설치한다. 또한 어업 조정 위원회는 어선어업의 업종간, 지역간, 업종·지역간의 조업 및 어구·어법에 관한 분쟁, 어선어업과 면허·신고어업과의 분쟁 및 수산자원관련 분쟁을 조정함을 기본으로 하며 위원회를 설치하여 전문가를 통해 분쟁을 조정할 수 있도록 구성한다. 이러한 광역생태계별 어업조정위원회의 설치를 통하여 현재 수행되고 있는 TAC 제도 보완 및 수산자원을 관리 보존하여 효율적인 자원관리 기반을 구축해 나가야 한다.
둘째, 연안해역의 자율경영 체제를 구축해야한다.
연안 자율경영은 어업인들이 스스로 자체규약을 제정하여 공동으로 불법어업을 단속하고 수산자원을 조성하고 관리하는 어업규제이다. 이 방식은 어업인들이 자율적으로 어장생태계를 보전관리하며, 수산자원의 관리도 수행하는 것이다. 2004년부터는 현재의 기반조성단계에서 확산단계로 전환하여 궁극적으로는 모든 어업공동체가 참여할 수 있도록 연차적으로 확대시켜 나가고 있다. 연안에서는 근해에 비해 소규모의 어업들이 많이 수행되고 있다. 그러므로 정부에서 모든 연안어업을 관리하기에는 힘든 실정이다. 이에 따라 연안 어장을 공동체 단위로 관리하는 자율경영은 우리나라 연안어업에 적합한 자원관리체제이다. 또한 연안 자율경영은 어업인들의 소득강화를 위해 공동체별 자율경영체제로 바뀌어 어업인 스스로가 수산자원을 보호 관리 하고 이를 토대로 소득을 증가시킬 수 있는 관리체제이다.
셋째, 천해해역의 바다목장 등 자원조성이다.
바다목장사업은 일정한 해역에 인공구조물(인공어초, 해중림초 등)을 시설하여 수산생물의 산란 및 서식장을 조성하고 건강한 종묘를 대량 방류하여 자원증대를 도모하는 것으로, 여기에 합리적인 이용관리 체제를 적용하여 어업인의 소득 향상은 물론 국민들의 연안공간이용 욕구를 충족시키는 미래 지향적이고 종합적인 어업생산 시스템으로 조성하는 사업이다. 현재 바다목장은 5개 해역에서 시범적으로 바다목장 조성 및 제반 기술개발이 이루어지고 있으며, 생태계 특성 구명을 통한 자원 및 어장조성 기술을 개발하고 있다. 또한 바다목장의 효율적인 이용관리 및 관광 활성화를 이룩하고 바다목장 효과 분석을 통한 전 연안 확대 조성을 목표로 설정하고 있다.
현재 바다목장 사업에서는 환경특성 및 생태계 모니터링에 관한 연구, 어장조성에 관한 연구, 자원조성에 관한 연구, 이용·관리에 관한 연구, 사후관리 및 기대효과에 관한 연구를 수행하고 있다. 이러한 연구를 토대로 바다목장에서는 생태계를 다양한 방법으로 변형해서 자원의 활용도를 최적화 시킬 수 있는 바다목장관리시스템을 만들어야 한다. 바다목장관련 공동체가 관리주체가 되어서 주로 어선어업 (주로 낚시어업)과 나잠어업에 의하여 바다목장 생태계를 효율적으로 이용, 관리하는 것이 바람직하다. 이 방법에는 생태계 기초생산력 증대를 위한 인위적 용승용 구조물 설치나, 고갈된 자원의 인위적 가입량 증대를 위한 종묘방류, 인위적인 서식처 조성을 위한 인공어초의 투입, 바다 숲의 조성 등이 포함된다. 이 시스템에서도 TAC에 의한 과학적 자원관리 체제를 갖추어야 한다. 이 사업을 위해서는 우선 해역별로 시범생태계를 선정해서 심도있는 타당성 연구가 선결되어야 한다. 궁극적으로는 통합수산자원관리가 이루어져야 할 것이다.
넷째, TAC 제도의 개선 발전방향을 이제 검토해야 한다.
이러한 어획량의 감소는 근본적으로 우리나라 어획노령량 자원관리 한계에서 비롯되었고, 현재의 어업경영구조는 어획노력량 규제하에서 선점어획을 위하여 비규제대상인 어선마력 등 어획노력량을 집중적으로 증대하는 고비용구조를 갖추고 있다. 또한 포획 채취금지 및 허가제도의 전통적인 어업관리 틀을 기반으로 TAC 제도를 활용하여 이를 통한 자원관리의 효율성을 제고할 필요성이 대두되고 있다.
지금까지의 정부정책은 규제일변도 및 지원일변도의 어업정책이었으나, 대내외적인 여건의 변화를 한계를 초래하게되었으며, 정부 간섭을 최소화하면서 시장경제에 입각한 어업자원관리 시스템이 필요하게 되었다.
이러한 배경 속에 TAC제도는 양육항 옵서버를 통한 어획량 파악의 수준을 넘어 상업어선의 실시간 어획상황 집계와 조업현장의 생물자료를 확보하는 과학적 옵서버로 탈바꿈하여 어기내 자원관리가 가능한 승선 옵서버를 도입하고 개별 어업자들에게 어업자원의 이용에 대한 배타적 재산권을 부여함으로써 그들 스스로가 시장경제원리에 입각한 자발적 어업행위 유인이 필요하였다.
TAC 제도는 승선옵서버 도입으로 실시간 자원관리를 실현코자 하며, 시장기능을 가진 TAC제도 활성화로 지속가능한 수산업을 실현코자 한다. 또한 조업경쟁 완환, 어업의 규모화·기업화 추진 및 자원회복 목표를 달성함을 추진 목표로 설정하고있다. 이를 위해 입구관리 어업자원관리를 출구규제로 전면 전환한 자원관리를 통해 지속가능한 수산업 실현을 시장지향적인 TAC제도 활성화로 조업경쟁 완화 및 규모화된 수산업으로의 발전을 토대로 지속가능한 수산업실현을 통한 시장지향적인 자원관리 제도를 도입코자 한다.
또한 TAC 제도 시행의 내실화를 추구하면서 실시간 자원관리를 실현하기 위해 TAC 대상어종을 확대하고 동시에 승선옵서버 제도를 도입하였다. TAC제도의 세부추진 계획은 총허용어획량 적용 대상어종을 지속적으로 확대하여 혼획율과 자원고갈의 위험이 높은 어종을 집중관리하며, 앙륙항 옵서버 확충 및 지정판매제도 강화와 더불어 승선 옵서버제도 도입 등 어획량 감시감독기능을 강화로 TAC제도의 실효성을 제고하고자한다. 중장기적으로는 어선·어구에 대한 허가방식을 어종별 허가방식으로 전환하여 정부는 총허용어획량만을 관리하고자 하며 아울러 장기적으로 일본, 중국 등 인접국과의 공동이용 어종에 대해서는 한중일 공동자원평가 조사 및 할당량 배분 방안을 모색코자 한다.
TAC제도 활성화를 위해서 3단계 추진전략을 수립하였다. 제 1단계는 TAC 제도 확대를 위한 기반조성으로 2011년부터 2년간 승선옵서버 운용제도 도입을 위한 방안을 모색하였다. 아울러 근해어업을 중심으로 TAC 어종을 확대하고, 자원수준에 적합한 대폭적인 어선감척 추진과 업계 대상 홍보 교육을 협의하고 있다. 제 2단계는 시범사업으로 시장지향적 TAC제도 도입에 따른 문제점 도출 및 개선안을 강구하기 위하여 2013년부터 현재 TAC를 실시하고 있는 일부 어종·업종을 대상으로 시범사업 실시방안을 모색하고 있으며, 시범사업 실시 후에는 평가 및 시장지향적 TAC제도 시행계획을 수립코자한다. 제 3단계는 TAC제도 단계별 확대로 2014년부터 근해어업을 대상으로 TAC어종확대와 함께 업종을 확대하여 추진할 계획이며, 정부의 15개 어종 TAC 확대정책 시점인 2015년 이후 전면 근해어업 TAC 제도의 시장지향적 체계 도입을 추진하고자 한다.
다섯째, 수산업법상 비현실적인 금지체장에 대한 꾸준한 개선 노력이 필요하다.
수산업법상 수산동식물 포획·채취 금지를 위해 주요 수산자원의 산란 및 성숙조사를 통해 주로 산란기를 중심으로 지역별 현황을 고려하여 금지기간을 설정하고 있다, 또한, 성숙체장을 조사 결과는 금지체장 설정에 과학적인 근거자료로 활용되고 있다. 하지만, 이러한 결과들은 기후변동 및 해양환경의 급변하는 현실을 잘 반영하지 못하는 부분이 지적되고 있음이 사실이다. 이러한 비현실화를 개선하기 위해 양육항 옵서버(70명 이상)를 활용한 과학조사를 확대하며, 기후변화에 따른 현실적인 금지체장 및 금지기간을 설정하고 장기 모니터링에 의한 생물진화학적 산란특성을 연구하여야 한다. 또한 과학기반 수산어법의 신속한 업데이트 체계를 구축하여야 한다.
국립수산과학원 자원연구과장 장대수
