[현대해양] 자연과학적 시각에서 수산업을 바라볼 때, 지속 가능한 어업을 위해서는 어떤 수산정책이 마련돼야 할까? 지난해 12월 21일 <현대해양>은 위드(With) 코로나 시대에 걸맞게 ‘지속 가능한 수산자원 관리방안’을 주제로 한 새해맞이 특별 화상 좌담회를 오전 9시 30분부터 줌(ZOOM) 화상회의 방식으로 2시간 동안 진행했다.
이날 좌담회는 송영택 <현대해양> 발행인이 사회를 맡아 진행했으며, 토론자로는 김성호 한국수산업경영인중앙연합회장, 김수암 국립부경대학교 명예교수, 서영일 국립수산과학원 연근해자원과 연구관, 정석근 국립제주대학교 해양생명과학과 교수, 조일환 해양수산부 어업정책과장이 참석해 의견을 나눴다. 좌담회는 박종면 <현대해양> 부국장의 발제로 시작됐으며, 이후 토론회에서는 수산자원의 현 상황과 수산 자원 고갈 원인, 향후 정책대안 등이 논의됐다.
발제 : 지속 가능한 수산업을 위한 전제조건
해양수산부 통계에 따르면 우리나라 어선 수는 4만 2천여 척이다. 감척사업이 시작된 1994년 이래 2만여 척의 배를 줄인 결과다. 그러나 이렇게까지 줄였음에도 2017년 기준 우리나라의 어획노력량은 수산 자원량 대비 9.8% 초과하는 수준이라고 한다.
해수부는 ‘제1차 연근해어업구조개선 기본계획’을 수립해 2014년부터 2018년까지 4년간 총 1,690척에 이르는 어선을 감척시켰다. 2019년부터 오는 2023년까지는 ‘제2차 연근해어업 구조개선 기본계획’을 통해 1,300척을 추가 감척하겠다는 계획이다.
계획에 따라 연간 200억 원 수준이었던 감척 예산이 2020년에는 752억 원으로 늘어났다. 2021년에는 1,254억 원의 국가 예산이 투입될 예정이다.
해양수산부는 감척과 함께 TAC(총허용어획량) 제도를 확대해 어획량을 제한하는 자원관리형 수산정책 계획을 ‘수산혁신 2030’을 통해 밝혔다. 즉, 감척과 TAC 확대로 수산 자원량 400만 톤 회복과 연근해어업 생산량 110만 톤을 달성해 내고 이를 유지를 하겠다는 것이다.
어선수가 너무 많고 남획 때문에 수산자원이 감소되는 것일까? 기존에는 사회과학적 측면이 많이 가미된 정책이 이뤄졌는데 원론적으로 자연과학의 데이터를 바탕으로 한 원인이 밝혀져야 하는 것 아닌가? 지속 가능한 수산업을 어떻게 실현할 수 있을지, 지속 가능한 수산업을 위한 전제조건은 무엇인가?
<박종면 현대해양 부국장>
수산업의 현 상황 진단
김성호 한국수산업경영인중앙연합회장
“감척이 최선의 방법인지 의문”
오늘 새벽 5시에 전화가 왔다. 출항한 배 3척 중 2척은 그냥 돌아왔다고 한다. 동해안의 바다 상황은 암울하기 그지없다.
어업인으로서 지속 가능한 어업을 위해 과연 감척만이 최선의 방법인지 의문이 든다. 1999년의 국제 감척, 2001년의 일반 감척이 시행되면서 어업인들의 생활 터전은 계속 빼앗겼고, 이로 인해 어업인 수는 계속 줄어들었다. 그러나 감척사업 시행 이후 20여 년이 지난 지금, 지속적 자원관리가 되고 있어야 함에도 불구하고 연근해어업 생산량은 100만 톤 이하로 무너졌다. 정부의 정책대로라면 지금은 어자원이 풍부하고 넘쳐 나야 하는데 실상은 그렇지 못한 것이다.
자원량 감소의 외부적 요인에는 매년 증가하고 있는 중국 어선이 있다. 2007~2008년에 중국 어선이 800척 들어올 때만 해도 우리 어업인들은 오징어 같은 동해안의 회유성 어종을 충분히 잡아냈다. 그러나 2012년부터 중국 어선이 1,000척에서 많게는 2,000척까지 들어오면서는 자원량의 2/3가 줄어들었다. 현재 정부는 외부적 요인은 고려하지 않은 채 국내 어선만 줄이고 있다. 이러다가는 나중에 어자원이 회복돼도 잡을 수 있는 어선이 없어서 고기를 못 잡는 상황이 올 수 있다.
서영일 국립수산과학원 연근해자원과 연구관
“어종과 업종이 서로 맞물려 적정 어획량 판단 어려워...”
우리나라에서는 100여개 어종이 어획되고 있다. 이를 잡는 업종은 40여 개 정도다. 국립수산과학원에서는 어종별, 업종별로 수산물이 어디에서 어떻게 어획되고 각각의 자원 상태는 어떻게 되는지 전반적으로 모니터링은 하고 있다. 그러나 한 업종이 하나의 어종을 잡는 것이 아니며, 어종과 업종이 서로 맞물려 연결되어 있기 때문에 어떤 어업이 어떤 어종을 어느 정도 잡는 것이 적절하다고 판단하는 데에는 어려움이 있다.
수산자원 감소의 내부적 요인으로는 연안어선과 근해어선의 조업 갈등 문제가, 외부적으로는 중국 어선 문제가 있는데, 대내외적으로 경쟁 조업이 많이 이루어지고 있어 안타깝다. 짧은 시간 내에 뾰족한 방책을 찾아내기란 어렵다고 본다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 계속 고민하고 찾아가야 할 것이다.
김수암 부경대학교 명예교수
“과학적 기반 정책 필요... 사회에 미칠 파장 고려한 종합적 관리책 마련해야”
우리나라 수산업이 어렵다 한 것이 수십 년이 됐는데 모든 방책을 강구했음에도 불구하고 많이 개선된 것 같지는 않다. 정책가들도 고민을 많이 하고 있지만 우리나라 연근해에 수산 자원량이 줄어든 것은 사실인 것 같다.
수산 자원을 회복시키고 잘 관리할 수 있는 방법이 담긴 정책이 만들어지기 위해서는 과학 지식에 기반한 정책이 필요하다고 생각한다.
과거를 돌아봤을 때 ‘어떻게 수산 정책을 펼치는 것이 지속 가능한 수산업을 위한 접근법인가’라는 것을 고려하고, 그것이 사회에 미칠 파장을 고려한 종합적 관리책이 마련되어야 하는데 현 수산정책은 이를 종합적으로 관리하기에는 조금 모자라지 않았나 생각한다.
정석근 제주대학교 해양생명과학과 교수
“우리나라 해역에서 수산자원이 줄었다는 과학적 근거 없어...”
해수부 발표 자료에 따르면 국내 수산 자원량은 계속해서 감소하고 있다. 우리나라 사회과학자들이 자원량 추정을 위해 사용하는 최대지속가능어획량(MSY) 계산 방법은 굉장히 위험한 접근 방법이다. X를 노력량, Y를 어획량이라고 보고 Y를 X로 나눠 어획노력량을 계산해 자원량을 추정하는데, 통계를 공부한 사람이라면 이는 문제가 있는 방법이라는 것을 알 것이다. 국내 사회과학자들이 이러한 자료를 이용해 발표를 하고 있는데 이는 불확실성이 높다.
수산 자원량은 먹이사슬에 기반해 산정된다. 천리안 해양관측위성 자료에 따르면 우리나라 주변 해역은 50년 전이나 지금이나 식물플랑크톤 엽록소 양은 거의 차이가 없다. 식물 플랑크톤 엽록소의 양은 차이가 없는데 왜 국내 수산 자원량은 계속 줄어들고 있다는 이야기가 나오는 것인지 의문이다.
FAO의 어획량 자료에 따르면 FAO 61 구역(북서태평양 어획 해구)은 전 세계적으로 어획량이 굉장히 높은 곳이다. 수산물 소비를 가장 많이 하는 구역이기도 하다. 1980년대부터 FAO 61 구역의 국가별 전체 어획량을 보면 지난 40년간 큰 변화가 없다. 우리나라에서는 자원량이 줄어들었다고 하는데 자료를 보면 큰 차이가 없다. 황해 국가별 어획량 자료, 동중국해 국가별 어획량 자료, 한국 해역 EEZ 자료를 보더라도 동기간 어획량 수치는 큰 차이 없이 비슷하다. 어떤 통계를 보더라도 우리나라 해역에 수산자원이 줄어들었다는 근거는 없다. 또, 우리나라 EEZ 국가별 어획고 자료에 따르면 2010년대에 처음으로 중국어획고가 남한 어획고를 넘어섰다. 우리나라 바다의 물고기를 우리나라보다 중국이 많이 잡고 있다는 것이다. 이는 상당한 문제다.
조일환 해양수산부 어업정책과장
“외부적 요인은 중국어선 남획, 해양환경 변화, 내부적 요인은 어선수 과다”
정석근 교수님이 말씀하신 내용의 주요 요지는 우리나라 수산 자원량이 줄고 있는 이유는 우리나라 어선 보다 중국 어선의 문제가 훨씬 더 크다는 것 인 것 같다. 수산자원 감소의 외부적 요인으로는 중국어선의 남획, 해양환경 변화가 크다고 본다. 그리고 내부적 요인으로는 우리나라 어선 수가 너무 많기 때문이라고 생각한다. 국내 어선 2만 척을 줄여 4만 2천여 척까지 왔지만 이것도 충분하지 않다고 본다.
근해어선들이 점점 연안으로 이동해 조업을 하고 있는데, 이 때문에 연안 수산자원이 줄어들고 있다. 또한 이 때문에 어업인들 간의 갈등도 심해지고 있다. 수산 자원량 감소에는 중국 어선의 영향도 크지만, 우리나라의 좁은 어장에 비해 어선이 너무 많다. 따라서 기본적으로 해양수산부는 국내 어선을 감척하는 것이 시급하다고 보고 있다.
현 상황에서 일정 수준으로 감척을 한다고 해서 어획량을 크게 줄지는 않을 것으로 본다. 예를 들어 올해 근해어선 감척은 대형선망, 기선권현망 어선에 중점을 두고 추진됐다. 대형선망의 경우 작년과 올해에 걸쳐 어선 20%를 줄였다. 그렇다면 고등어 어획량이 줄어야 하는데 올해 고등어 어획량은 늘어났고, 경영상태도 적자에서 흑자로 돌아섰다. 기선권현망 어선 역시 5척 줄였는데 멸치 어획량은 오히려 늘어났다. 또 노르웨이는 1994년부터 2019년까지 전체 1만5천척에서 6천척으로 1/3가량 줄였는데 어획량을 그대로 유지하고 있다. 단순히 어선을 줄였다고 해서 우리나라 어획량이 줄어들 것이라고는 보지 않는다.
수산자원의 변동 원인, 남획인가 기후변화인가
정석근 제주대학교 해양생명과학과 교수
“중국, 북한 오징어 다 잡는데 우리는 TAC 시행”
내가 말하고자 하는 것은 우리나라 수산 자원량이 중국 어선 때문에 줄어들었다는 것보다는 보다는 우리나라 어선 세력이 약해지니까 그 틈을 타서 중국어선이 들어온다는 의미를 전한 것이었다. 왜 우리나라 근해 어선이 연안에서 고기를 잡겠는가? 중국 어선과 경쟁이 안돼서 그렇다고 본다.
그리고 조 과장님이 노르웨이라는 사례를 설명하셨는데 전체적 상황을 설명을 할 수는 없다고 본다. 오랜 기간에 걸친 통계자료를 보고 전체적인 부분을 고려한 새로운 정책이 마련되어야 한다.
현재 중국과 북한에서 오징어를 다 잡고 있는데 우리나라는 TAC까지 하고 있다. 차라리 북한과 협력을 해서 우리가 어업권을 사든지 공동조업구역을 정하는 정책을 펴야지 우리나라만 TAC를 해서 문제를 해결할 수는 없을 것이다.
김수암 부경대학교 명예교수
“각 어종별 생물학적 허용어획량(ABC) 산정 필요”
어획 생산량 감소 원인은 남획, 지구온난화에 따라 바뀌는 생물 조성, 해양 오염에 의한 서식처 환경 악화, 간척 사업, 과도한 어선 세력 등 굉장히 다양하다. 어떠한 경우에는 생산량이 단기적으로 늘어날 때도 있다. 이를 보고 어떤 사람은 정부 감척사업이 잘 되었기 때문이다, 혹은 서식처 환경이 잘 조성되었다고 말하는데 사실 어획량 변화는 쉽게 판단할 수 없다.
TAC가 수산관리 정책의 핵심 요소로 등장하고 있는데, 이를 위해서는 ABC(각 어종별 생물학적허용어획량)가 필요하다. 그러나 우리나라는 ABC를 제대로 산정하지 않았다. 따라서 정확한 자료를 위해 근해어업에 대한 선상 옵서버 프로그램이 필요하다고 생각한다. 옵서버는 감시 외에도 과학적 활동을 하는 기능이 있다. 잡힌 어종이 어떻게 구성되어 있는지, 산란 성숙 단계는 어떤지 등을 파악하는데, 이렇게 조사해야 수산자원관리 정책이 제대로 만들어질 수 있을 것이다.
지금 선상 옵서버를 대체해 AI 옵서버가 제안되고 있다. 그러나 AI 옵서버가 모든 기능을 다 한다고 말할 수는 없을 것이다. AI 옵서버와 선상 옵서버를 함께 구축해 감척사업에 있어 현재 정책에 맹점은 없었는지, 개선 방법은 어떤 것이 있는지에 대한 좀 더 정밀한 분석과 조사가 이루어진다면 국민, 학계 어민을 설득할 수 있을 것이다. 상황을 너무 단정적으로 보고 판단을 내리는 것은 옳지 않다. 앞서 과학적 지식에 기반한 정부 정책이 마련되어야 한다고 말했던 것이 이 뜻이다.
서영일 국립수산과학원 연근해자원과 연구관
“통계나 연구결과가 쌓이면 신뢰도 높아갈 것”
남획을 한 국가가 어디가 됐던 결국 많이 잡으면 남획이다. 기후변화가 이루어지고 있는 상황에서 수산자원 고갈의 주 원인이 아니더라도 어쨌든 많이 잡으면 수산자원 고갈은 가속화된다. 중국이 다 잡아가기 전에 우리가 잡자고 할 수 없지 않는가?
국립수산과학원에서 조사를 해서 나오는 수치가 절대적으로 옳다고 자신할 수 없다. 그렇다고 현재 우리가 내놓는 자료들이 정책 수립을 하는 데 있어서 아무런 근거가 없느냐? 그건 아니다. 통계나 연구결과들이 쌓이면 신뢰도가 계속 높아져 가게 돼 있다.
TAC에 대해 말하자면 이는 수산 자원을 과도하게는 잡지 말자는 취지로 내놓은 정책인데, TAC를 이끌어 가는데 애로사항이 있기는 하다. 김 교수님 말씀처럼 선상 옵서버 구축과 정확한 통계 자료 수집은 시급하다고 본다.
김성호 한국수산업경영인중앙연합회장
“해수부 정책 존중한다, 어업인 죄인 취급은 지양해야”
어선을 반으로 줄여도 어업 생산량을 100만 톤 전후로 유지할 수는 있을 것이다. 그러나 그렇게 되면 우리나라 어선 어업은 어민은 없고 기업만 남게 될 것이다.
3~4년 전만 해도 어업인들의 남획과 치어를 잡아 수산자원이 사라진다는 언론 기사가 나돌았지만 기후변화와 감척으로 어선 수가 줄어들었던 2020년에 조기 어획량은 굉장히 많은 편이며, 갈치도 냉동창고 꽉 찰 정도로 잡혔다. 어업인을 죄인 취급하는 것은 지양 되어야 할 것이다.
지금 수산자원 감소의 원인은 외부적 요인이 더 큰데 정부는 내부적 요인만 고치고 있으니 큰 틀이 고쳐질지 의심스럽다. 우리도 해수부의 정책을 존중하고 수산혁신 2030 정책을 따르려 애를 쓴다. 그러니 정부도 수산업계의 전문가분들과 함께 지속 가능한 수산업을 위한 정책을 만들어 줬으면 좋겠다.
조일환 해양수산부 어업정책과장
“외부적 요인 관리 어려움 인정되나, TAC, 조업구역 규제 강화해 나갈 것”
회유성 어족 자원 고갈 원인은 내부적보다는 외부적 요인이 크지만 이를 컨트롤하기에는 한계가 있다. 현재 우리나라 EEZ 구역 안에서의 중국 어선 조업량은 계속 줄고 있다. 그럼에도 중국어선 수가 워낙 많고 북한수역도 컨트롤 못하기 때문에 어려움이 있다.
또 한일어업협상이 5년째 진행되지 않아 우리나라 어선들이 일본에서 조업을 못하고 있다. 일본 수역 의존도가 가장 높았던 쪽이 근해 연승과 대형선망인데, 지금 근해 연승은 갈치가 너무 많이 잡혀 주체가 안 될 정도이다. 대형선망의 경우 대형선망 어선을 20% 감척했음에도 오히려 어획량은 늘어나고 경영상황은 좋아졌다. 대형선망의 감척도 한일어업협정 타결 지연의 대안책으로 제시된 사업인데 올해만 놓고 본다면 나름의 성과가 나타났다. 정부는 한일어업협정 타결을 위해 노력하고 있다. 그러나 독도 영유권을 훼손하려는 일본의 의도 때문에 당분간은 쉽게 타결 수 없을 것이다.
외부적 요인 관리가 어렵다고 그것만 탓할 수는 없다. 따라서 내부적으로 어선 감척을 진행하는 것이다. 김성호 회장님이 어선 기업화를 우려하셨는데 해양수산부는 근해어선을 최대한 많이 감척해서 기업화하고 또 국제 경쟁력 갖도록 하는 것이 목표다.
또 지금 근해어선이 연안에서 조업해서 많은 갈등이 발생하고 있는데, 해수부는 근해어업인들에 대한 연안 조업 금지 구역을 확대해 나갈 계획이다. 이렇게 해야 연안어업인들은 조업 구역을 확보하고 안정적으로 가족형으로 생계를 유지할 수 있을 것이다.
수산자원 고갈을 공유재의 비극이라고 하는데 이는 어업인들이 주인의식을 느끼지 못해서 라고 생각한다. 어업인들이 주인의식을 갖기 위해서는 개개인이 어떤 어종을 어디서 얼마나 잡아야 할 지를 알아야 하는데 우리나라는 그동안 그것이 없었다. 따라서 TAC와 조업구역 규제를 통해 만들어 가는 중이며 정부는 이러한 규제를 강화해나갈 수밖에 없다.
지속가능한 수산자원 관리를 위한 정책 대안은?
김수암 부경대학교 명예교수
“생태계 지식 기반 어업자원 관리해야”
매년 목표치로 내놓는 어획량을 수치로 잡지 말아달라고 말하고 싶다. 최대지속가능어획량(MSY)을 바탕으로 그때마다 바뀌는 목표 어획량을 잡아야 할 것이다.
유엔은 어업활동을 하면서 기본 원칙을 제시하고 있다. 예방적 조치를 정해놓고 과학자들이 이를 규명해 자원관리 방침이 정해진다. 그러나 우리나라는 어종별 어구별 예방적 조치가 정해져 있지 않다.
더 중요한 것은 생태계에 대한 지식이 어업자원 관리 근간이 되어야 한다는 것이다. 더 많은 연구가 필요할 것이다. 자원통계를 정책에 즉각 반영하기란 어려움이 있다. 따라서 그 상황에 맞는 적응 관리 방침을 도입해야 한다고 생각하며 국제적으로 수산자원관리에 규범화된 관리 방침에 정부는 빠르게 접근해야 할 것이다.
서영일 국립수산과학원 연근해자원과 연구관
“현장조사, 자원분석을 위한 인력, 예산 확대 필요”
국립수산과학원의 입장에서 현장조사나 분석 결과 수치 제공 부분에서 많은 노력을 하고 있지만 인력과 예산에서 부족한 부분이 많다. 예를 들어 ABC를 추정하는데 필요한 자원평가에도 3~4명의 인력밖에 투입할 수 없다. 현재 어려움에 대한 부분에 계속적으로 보완 요청을 하고 있으며 수치도 신중하게 제시하고자 노력하고 있다.
교수님이나 어업인분들도 저희의 조사 분석에 도움을 주셨으면 하는 바램을 전한다.
김성호 한국수산업경영인중앙연합회장
“물고기를 살리기 위해 어업인을 죽여선 안된다”
지속가능한 어업, 수산자원 보호 이런 모든 것은 사람을 위한 것이다. 물고기를 살리기 위해 어업인들을 죽여서는 안된다. 정책을 하시는 분이나 연구자 분들은 모든 것이 공존할 수 있는 시책을 펼쳐주기를 바란다.
정석근 제주대학교 해양생명과학과 교수
“과학이 행정을 뒷받침해야...”
지금은 행정이 먼저고 그다음이 과학이다. 그러나 과학이 행정을 정당화할 수 있다. 앞으로는 행정 이전에 과학이 뒷받침해야 할 것이다. 다음으로는 규제를 완화해야 한다. 지금은 불필요한 규제가 너무나도 많다. 김성호 회장님의 말씀처럼 어업인을 먼저 보호하는 수산 정책을 펴야 할 것이다. 마지막으로 우리나라 어종에 대한 자연과학연구를 바탕으로 한 정책이 만들어져야 할 것이다. 선진국을 무작정 따라해 금어기를 정하고 TAC를 규제하는 것은 옳지 않다.
조일환 해양수산부 어업정책과장
“다양한 의견 수렴 통해 수산자원 보호, 어업정책 펼칠 터”
해양수산부도 많은 이야기를 듣고 정책을 수립하려하지만 어업문제의 이해관계가 복잡하다 보니 어려운 점이 많다. 가장 최적의 방안이라고 생각하는 것을 정책으로 만들다 보니 많이 미흡하다고 느끼실 수 있다. 그럼에도 불구하고 앞으로도 다양한 의견수렴을 통해 우리나라 수산자원 보호, 어업정책 등을 위해 노력하겠다.
