해양수산 통합행정 25년 무엇이 바뀌었나 - 수산 부문
해양수산 통합행정 25년 무엇이 바뀌었나 - 수산 부문
  • 신용민 부경대 교수
  • 승인 2020.10.13 06:52
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수산 행정조직의 변천

우리나라의 수산 행정은 1955년 해무청, 1961년 농림부 시절을 거쳐 1966년 수산업무를 전담하는 수산청으로 독립되었다가 30년만인 1996년 8월 8일 해양수산부 발족으로 이어졌다. 이후 2008년 농림수산식품부로 통합되었다가 2013년 다시 해양수산부의 부활로 지금에 이르고 있다. 따라서 시간상으로는 25년이 흘렀지만, 해양수산부의 역사가 그렇다고 할 수는 없다.

해양수산부는 기존 13개 부처에 분산되어 있던 해양수산 행정을 통합하여 관장하게 되었으나, 수산행정은 사실 독립외청이던 수산청의 범주에서 크게 벗어나지 않고 출범하였다. 해양수산부 초기 수산 행정조직은 수산진흥국, 수산자원국, 수산물유통국 등의 3국 12과로 구성되었다. 2008년 2월 정부 행정조직 개편으로 해양수산부가 해체된 이후에는 농림수산식품부 수산정책실 산하 3관 12과에서 수산행정 업무를 운영하게 되었다.

2013년 3월 23일 재출범한 해양수산부는 수산정책실에 3관 9과 체제로 운영되었다. 국제수산 업무가 해양정책실 산하로 분리되고, 어촌양식 업무의 비중 확대를 고려하여 국 단위가 신설된 것이 특징이다. 2020년 8월 현재 해양수산부 본부의 수산 행정조직은 수산정책실 소속의 수산정책관, 어업자원정책관, 어촌양식정책관의 3정책관, 12과 체제로 운영되고 있다. 재출범 당시에 비해 일부 과가 증설되었으나, 정책관, 과 단위만으로는 25년 전과 변화가 없다. 일부 과의 명칭만 변경되었을 뿐이다. 이는 해양수산부 내 해양정책실이 해양수산부 출범 초기 5과 단위에서 현재 3정책관 12과로 크게 늘어난 것과는 대조된다. 해양정책실 국제협력정책관 업무의 대부분이 수산 관련 업무라는 점에서 보면 수산 행정조직의 발전이 없었다고 할 수는 없으나, 상대적 위축이란 인상을 지울 수는 없다.

 

주요 수산정책의 변천

해양수산부가 출범할 때는 국제적으로도 해양수산 부문에서 커다란 변화가 일어나던 시기였다. 즉 1994년 유엔해양법협약이 발효되고 1996년 우리나라가 이를 비준하면서 공해를 비롯한 해양에 대한 국제적 관리의 틀이 정립되었다. 사실 유엔해양법협약에 따른 국내적 대응 필요성 증가가 해양수산부 출범의 표면적 이유이기도 했다.

이러한 시대적 요구에 따라 출범한 해양수산부는 구 수산청 체제에 비해 보다 통합적이고 체계적인 수산행정을 수립, 집행할 수 있는 여건을 갖추게 되었으며, 이는 다양한 법제도적, 정책적 변화로 나타나게 되었다. 해양수산부 출범 이후의 주요 수산제도와 정책 변화를 살펴보면, 다음 몇 가지로 집약할 수 있다.

생산 중심에서 자원관리 중심으로

어업정책이 생산 중심에서 자원관리 중심으로 전환된 점이다. 기존 어업허가제도를 근간으로 유지되어 온 어업관리제도가 어획노력량에 대한 탄력적 조정을 어렵게 하고, 불법과 남획 현상이 만연함에 따라 1998년 TAC제도를 도입하게 되었다. 이는 유엔해양법협약의 발효에 따른 외부적 영향도 있었지만, 새로운 어업관리체제에 대한 내부적 요구 역시 컸다는 점에서 우리나라 어업관리제도 상 변화의 계기가 되었다고 할 수 있다.

또한 정부 주도의 어업관리에 따른 부작용과 효율성 저하의 한계를 극복하기 위해 어업인 스스로 주도적으로 어업관리에 참여하는 자율관리어업을 2001년부터 시행하게 되었다. 자율관리어업은 어업관리 주체에 대한 인식개선의 계기가 되었다는 점에서 의미가 있으며, 2020년 2월 18일 「자율관리어업 육성 및 지원에 관한 법률」의 공포로까지 이어지게 되었다.

한편으로는 과잉 어획노력량의 감축을 위한 어선감척사업이 본격적으로 시행되었다. 특히 인접국과의 어업협정 체결에 따른 조업어장의 축소로 인한 국제감척의 형태로 감척 척 수가 크게 늘어난 이후, 2012년 7월 26일자로 「연근해어업 구조개선 및 지원에 관한 법률」을 시행하여 제도적 기반을 갖추게 되었다. 이와는 별도로 우리나라 연안어업의 고질적 문제점 중 하나이던 소형기선저인망어업도 정리되었다. 어선감척사업은 연안어장 자원 회복에 대한 기대와 함께 어촌사회에 불법어업 근절에 대한 공감대의 확산과 어업인의 자원관리에 관한 인식 개선에도 영향을 주었다고 할 수 있다.

이러한 규제수단 외에 조장적 수단으로 자원조성사업도 본격적으로 시행되었다. 수산자원 증대 정책은 1970년대부터 추진해 왔으나, 2009년 4월 「수산자원관리법」을 제정하고 2011년 1월 수산자원사업단(현 한국수산자원공단) 출범 등을 통해 바다숲 조성, 바다목장 조성, 수산종자 방류, 인공어초 시설 등을 체계적으로 수행하게 되었다.

 

양식어업에서 양식산업으로

양식산업의 대량생산체제 구축을 들 수 있다. 지속된 불법어획과 남획, 연안 매립, 해양오염 심화 등으로 연근해 어업생산량의 감소세가 지속되고, 시장개방에 따른 수입 수산물의 범람은 수산업의 지속성에 커다란 위협요인으로 부각되었다. 이에 양식업 생산기반의 강화와 기술개발 정책이 적극적으로 추진되었으며, 양식업 생산성은 1980-90년대에 급격히 증대되었다.

천해양식 생산량은 1996년 87만 톤 수준에서 2019년 237만 톤대로 급증하였다. 품종별로는 어류양식에서는 넙치가, 패류양식에서는 전복이 기술개발을 통해 대량생산체제를 구축하여 생산량이 급격히 증가되고 생산원가도 낮아져 산업적 발전으로 이어진 성과를 가져왔다.

그러나 2000년대 들어 양식업은 양식장의 자가 오염과 질병에 따른 폐사율 증가, 잦은 자연재해와 생산비용의 상승 등으로 성장의 한계를 드러내고 있다. 최근의 양식 생산량 증대가 사실상 미역, 다시마, 김 등의 해조류가 주도하고 있다는 점은 극복해야 할 과제이다.

이를 해결하기 위해 해양수산부는 순환여과식 양식시스템 도입을 비롯한 스마트양식으로의 이행을 위한 연구와 투자를 강화하고 있다. 특히 양식업의 지속적 성장을 지원하기 위해 2019년 8월 27일 「양식산업발전법」을 제정하여 양식업의 산업적 육성을 위한 제도적 기반을 마련하기에 이르렀다.

 

수산물 유통 선진화 추구

수산물 유통체계의 개선과 수급 안정정책의 시행이다. 1990년 이전 우리나라 수산물 유통체계는 식량정책의 일환으로 산지에서 소비지로의 공급력 증대에 역점을 두었다. 이후에는 수요자의 요구를 반영한 공급체계로 점진적으로 이행하자 선진적 유통체계로의 개편이 요구되었다.

정부는 이러한 시장의 변화에 부응하기 위해 수산물 유통체계 선진화를 위한 정책으로 2007년 노량진수산시장, 2015년 부산공동어시장에 대한 현대화사업을 각각 시작하였다. 이외 전국 각지의 수산물시장의 전근대적 시설을 중도매인 중심의 물류시설체계로 개선하고, 소비자 편의성 제고, 관광 및 외식사업과 연계한 복합공간 조성 등을 추진하여 수요자가 주도하는 시장형태로의 개편을 시도하고 있다. 2010년 이후에는 소비지 수요자의 요구에 맞는 상품을 산지에서 바로 가공, 공급할 수 있도록 한 수산물산지거점유통시장센터(FPC) 정책이 도입되었다.

한편 수산물 생산의 불안정성 문제를 완화하기 위해 수산물 수급조절을 생산자가 스스로 조정할 수 있도록 하는 수산물관측사업이 2004년부터 도입되어 시행되고 있다. 2012년 8월에는 수산물 유통체계의 효율화와 수산물유통산업의 경쟁력 강화를 위해 「수산물 유통의 관리 및 지원에 관한 법률」을 제정하였으며, 이를 통해 수산물이력제의 도입, 수산물의 품질 및 위생관리 등의 제도적 기반을 강화하였다.

 

어촌사업의 본격 추진

어촌사업도 본격적으로 추진되었다. 그동안 어촌주민들은 어업이 유일한 생계수단이었다. 그러나 국민소득의 증가와 주 5일제 근무 정착에 따른 여가활동의 증가로 어촌관광 수요가 급증함에 따라 어촌관광 활성화정책이 시행되었다. 정부는 2001년부터 어장과 어항을 개방하여 어촌체험마을 조성사업을 추진하면서 어업 외 소득을 창출하는데 노력하였다.

이는 그동안 폐쇄되었던 어촌을 개방공간으로 전환시키고, 어촌의 다양한 가치를 활용함으로써 소득 증대는 물론 어촌주민과 도시민 간의 교류와 소통의 공간으로 변화시키고자 함이다. 이로 인해 수산행정이 기존 어업 위주에서 어촌으로 확대되고, 어업인의 소득원이 어업생산에서 어촌관광 등의 서비스분야로 다양화된 계기가 되었다.

 

원양어업의 위축 및 동북아 어업질서의 확립

원양어업의 위축과 새로운 동북아 국제어업질서의 확립이다. 1994년 유엔해양법협약이 발효됨에 따라 해양관할체계는 영해와 배타적 경제수역, 공해의 3차원적 구조로 확대되었다. 이에 따라 우리나라 원양어업은 연안국의 EEZ 선포와 국제적 조업규제의 강화로 크게 위축되었다. 정부는 지역수산기구(RFMO)에 적극적으로 가입하는 한편, 연안국에 대한 ODA사업 확대, KOICA 프로그램 운영, 세계수산대학(WFU) 설립 추진 등을 통해 조업수역을 확보하기 위해 노력해 왔다.

한편, 1999년 한·일, 2001년 한·중간 어업협정을 체결, 발효하여 동북아수역도 새로운 국제어업질서가 형성되었다. 해양수산부는 1996년 「배타적경제수역법」, 「배타적 경제수역에서의 외국인 어업등에 대한 주권적 권리행사에 관한 법률」을 각각 제정, 시행하였다. 일본과는 매년 입어협상을 통해 상대국 EEZ에서의 어획량과 조업척수를 정해 왔으나, 2016년 이후 일본의 일방적인 협상 기피로 일본수역 입어가 현재까지 중단되고 있다.

 

성과와 과제

지난 25년간 해양수산부는 수산분야의 성장과 사회경제적 여건의 변화에 부응하기 위해 많은 노력을 기울여 왔다. 특히 법제도의 정비와 분야별 기본계획의 수립 등을 통해 체계성을 갖춘 여러 종합계획을 추진해 왔다. 최근에는 ‘수산혁신2030계획’ 수립을 통해 2030년까지의 미래 수산업 비전을 제시한 바 있다. 그 대표적 성과로 2021년부터 수산분야 공익형 직불제가 도입되고, 어촌 뉴딜 300사업이 시행되는 등 가시적 성과도 나타나고 있다.

그럼에도 불구하고 수산부문의 여러 지표들을 살펴보면, 해양수산부 출범시 기대했던 만큼의 성과가 나타나고 있는지 의문스럽다. 주지하다시피 해양수산부는 같은 수계를 이용하는 산업간 통합행정을 추구할 목적으로 출범하였다. 이를 달성하기 위해서는 관련 부문 간의 단순한 물리적 통합이 아닌 인적·정책적 면에서의 화학적 융합을 이룰 수 있어야 한다. 이를 위한 몇 가지 과제를 제시하면 다음과 같다.

먼저 수산행정의 중요성 인식과 전문성을 증진할 필요가 있다. 이는 해양수산부 출범 이후 현재까지 수산부문에서 장관을 맡은 적이 없다는 점에서 수산행정에 대한 인식의 변화가 필요함을 알 수 있다. 또한 조직면에서 수산을 둘러싼 사회경제적 여건의 변화를 반영한 미래형, 통합형 수산행정부서의 신설과 관련 인력의 전문성 제고가 필요하다.

정책면에서는 패러다임의 변화를 주도할 필요가 있다. 국내외 수산환경은 하루가 다르게 급변하고 있다. 시장과 식탁에서 국내산 수산물이 수입수산물로 대체되는 현상이 일반화 되었다. 그럼에도 국내 어업제도는 아직 이에 적절히 대응하지 못하고 있다. 이른바 열린 소비구조에 닫힌 생산구조 현상이 지속되고 있는 것이다. 이는 결국 우리 수산업의 최대 과제가 지속적 어업의 실현과 경쟁력 제고로 집약되게 만들었다.

지금 수산부문은 많은 도전에 직면해 있다. 자원 감소세의 지속, 기후변화에 따른 자원 변동성의 증대, 급증하는 재난, 급속한 노령화에 대처할 신규 생산요소로의 대체 등의 문제와 함께 지방 수산행정과의 분담과 협력, 정책대상으로서의 소비자와 서비스업 분야를 포괄하는 문제 등이 주요한 과제로 대두되고 있다.

이러한 도전에 직면한 25년 후의 우리 수산업을 예견할 수는 없다. 그러나 그러한 변화를 이끌 수 있는 기회와 책임 모두 해양수산부에 있다. 국가 기초산업이자 국민의 생명산업이면서 가장 강력한 국가 행정력이 개입되는 산업이 바로 수산업이다. 이를 담당하는 최고 행정기관인 해양수산부의 새로운 25년을 기대해 본다. 


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