<스물한 번째 여행의 시작>
[현대해양] 지난 판례여행에서 바다 관할구역은 헌법재판소가 결정할 수 있다는 내용을 살펴본 바 있습니다(해양수산법 판례여행 6, 헌법재판소 2015. 7. 30.자 2010헌라2 결정). 그러면 기존의 바다가 매립되어 육지로 변한 경우 바다 관할구역이 그대로 육지 관할구역으로는 변하지 않는다는 사실, 알고 계셨나요?
매립지 관련 헌법재판소 결정은 역사가 조금 복잡합니다. 헌법재판소는 ①국가기본도상의 해상경계선을 공유수면의 불문법상 해상경계선으로 인정해 온 헌법재판소의 기존법리를 변경한 후, ②공유수면의 해상경계선을 매립지의 관할경계선으로 인정해 온 헌법재판소의 기존법리도 변경하였습니다.
결국 헌법재판소는 기존의 해상경계선에 따른 공유수면의 경계기준을 매립지에까지 그대로 적용할 수는 없고, 여러 가지 요소를 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 매립지의 경계를 획정하여야 한다고 보았습니다.
그런데 2009. 4. 1. 매립지의 경우에는 행정안전부 장관이 관할을 정하도록 지방자치법이 개정되었습니다(제4조 제3항). 그리고 이런 행정안전부 장관의 결정에 이의가 있으면 관계 지방자치단체의 장이 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 하였습니다.
그렇다면 위와 같이 매립지의 관할을 행정안전부 장관이 정하고, 그 결정에 반대하면 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 지방자치법이 규정하고 있더라도 기존과 같이 지방자치단체들은 헌법재판소에 관할구역을 지정해 달라고 할 수 있을까요?
이 사건에서 A시에 소재한 지방해양항만청은 2003. 12. 12.부터 2009. 10. 1.까지 A시 앞 공유수면에 A·B항 외항 및 내항 매립지 축조사업을 시행하여, 총면적 90만 2,350.5㎡의 매립지가 조성되었습니다. 위 매립 준공 후 B시는 신규 매립지 일부를 자신의 관할 구역으로 지적등록하였습니다.
이에 A시장은 2010. 8. 24. 행정안전부 장관에게 ‘B시가 등록한 A·B항 매립지의 일부와 미등록 매립지가 속할 지방자치단체를 A시로 결정해 달라’는 취지의 신청을 하였습니다.
그러자, 지방자치단체중앙분쟁조정위원회의 결정에 따라 행정안전부 장관은 2015. 5. 4. B시로 지적등록된 매립지 일부 및 미등록 매립지 일부를 A시의 관할 구역으로 의결하고, 이를 B시에 통보하였습니다.
이에 B시는 2015. 6. 30. 행정안전부 장관의 위 ‘매립지 등이 속할 지방자치단체 결정’을 취소하여 달라는 권한쟁의심판을 헌법재판소에 청구하였습니다. 과연 B는 여전히 헌법재판소의 관할 결정 판단을 받을 수 있을까요?
<쟁점>
헌법재판소는 지방자치법 개정 이후에도 공유수면 매립지 관할권한 분쟁에 대하여 여전히 권한쟁의심판을 할 수 있을까요?
<헌법재판소의 판단- 헌법재판소 2020. 7. 16.자 2015헌라3 결정>
개정 지방자치법의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때 신생 매립지는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절된다.
그리고 행정안전부 장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다 할 것이다.
그렇다면 이 사건 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 B가 그 후 새로이 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없다.
따라서, 이 사건에서 B의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어려우므로 이 사건 심판청구는 모두 부적법하여 이를 각하한다.
<결정의 의의>
구 지방자치법(2009. 4. 1. 개정되기 전의 것) 제4조 제1항에서는 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나, 지방자치단체를 폐지하거나, 설치하거나, 나누거나, 합칠 때에는 법률로 정하되 시·군 및 자치구의 관할 구역 경계변경은 대통령령으로 정한다”라고만 규정하고 있었습니다.
따라서 공유수면 매립지의 경계 획정이 문제된 경우 종래에는 헌법재판소가 위 ‘종전’이 무엇인지 살펴본 후 공유수면 해상경계선 등을 기준으로 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하여 왔습니다.
그런데 개정 지방자치법에서는 제4조 제1항을 “지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 명칭과 구역을 바꾸거나 지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다. 다만, 지방자치단체의 관할 구역 경계변경과 한자 명칭의 변경은 대통령령으로 정한다”고 개정하고, 같은 조 제3항도 개정하여 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체는 위 제1항에도 불구하고 행정안전부장관이 결정하는 것으로 정하였습니다.
나아가 개정 지방자치법 제4조 제4항에서는 ‘매립공사의 준공검사 전에 행정안전부 장관에게 해당 지역이 속할 지방자치단체의 결정을 신청하여야 한다’고 규정하여 신청 자체를 의무로 규정하였습니다.
결국 개정 지방자치법 제4조 제3항은 매립지의 관할에 대하여는 앞으로 같은 조 제1항이 처음부터 배제되고, 행정안전부 장관의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다는 의미로 해석함이 타당하다고 할 것입니다.
<스물한 번째 여행을 마치며>
지방자치법의 개정으로 매립지의 관할구역 결정 권한은 기존 헌법재판소에서 행정안전부 장관으로 변경되었습니다.
따라서, 관계 지방자치단체에서는 매립지의 관할이 잘못 지정되었다고 판단할 경우 헌법재판소가 아닌 대법원에 소를 제기하여야 한다는 점, 잊지 마세요!
