<여섯 번째 여행의 시작>
[현대해양] 어렸을 때부터 봐오던 지도들에는 나라간 경계나 시, 군간 경계들이 세밀하게 표시되어 있었습니다. 그런데, 가만히 떠올려 보면 이런 경계들은 대부분 땅에 그어져 있던 것 같습니다. 바다에서 이 부분이 누구 나라 바다라거나, 특히 어떤 시나 군의 바다라는 그림들은 언뜻 생각나지 않습니다.
하지만, 바다에도 분명히 경계가 있고, 특히 어업면허와 같은 중요한 처분을 누가 해야 하느냐 하는 부분에서 매우 중요한 의미를 지니기도 합니다. 만약 옆 시나 군의 바다에 대해 엉뚱한 시장이나 군수가 어업면허를 해 준다면 그 면허는 무효일 것이기 때문입니다.
그럼 누군가 나서서 이 바다가 누구의 바다이고, 저 바다가 누구의 바다라고 정해줘야 할 텐데 과연 우리나라에서는 누가 나서서 바다의 경계를 획정(劃定)해 주는 것일까요?
이 사건에서 A군과 B군은 C해역을 두고 자기 바다라고 다투고 있었습니다. 그런 과정에 B군이 C해역에 대해 어업면허처분을 해 주었습니다. 그러자, A군은 “C해역의 관할권한은 A에게 있으니 B군이 한 어업면허 처분은 무효다”라고 주장하며 헌법재판소에 권한쟁의라는 것을 청구했습니다. 과연 헌법재판소는 바다의 경계를 획정했을까요? 만약 했다면 어떻게 나눴을까요?
<쟁점>
헌법재판소는 지방자치단체간 바다 다툼을 어떻게 판단할까요?
<헌법재판소의 판단- 헌법재판소 2015. 7. 30.자 2010헌라2 결정>
1. 지방자치법 제4조 제1항에 규정된 지방자치단체의 구역은 주민·자치권과 함께 자치단체의 구성요소이고, 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 미친다.
2. 지방자치법은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 지방자치법의 개정연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다.
그런데 지금까지 우리 법체계에서는 공유수면의 행정구역 경계에 관한 명시적인 법령상의 규정이 존재한 바 없으므로 공유수면에 대한 행정구역 경계가 불문법상으로 존재한다면 그에 따라야 한다. 그리고 만약 해상경계에 관한 불문법도 존재하지 않으면 주민, 구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 본질에 비추어 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것을 상정할 수 없으므로, 헌법재판소가 지리상의 자연적 조건, 관련 법령의 현황, 연혁적인 상황, 행정권한 행사 내용, 사무 처리의 실상, 주민의 사회·경제적 편익 등을 종합하여 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다.
3. 국가기본도상의 해상경계선은 국토지리정보원이 국가기본도상 도서 등의 소속을 명시할 필요가 있는 경우 해당 행정구역과 관련하여 표시한 선으로서 여러 도서 사이의 적당한 위치에 각 소속이 인지될 수 있도록 실지측량 없이 표시한 것에 불과하므로 이 해상경계선을 공유수면에 대한 불문법상 행정구역에 경계로 인정해 온 종전의 결정은 이 결정의 견해와 저촉되는 범위 내에서 이를 변경하기로 한다.
4. 양 지방자치단체의 이익을 동등하게 다루고자 하는 규범적 관념에 기초한 등거리 중간선 원칙, 00도와 0도, 0도와 같이 이 사건 공유수면에 위치한 도서들의 존재, 00군에 편제되어 있던 00리가 A군 소속으로 변경되는 것을 내용으로 하는 관련 행정구역의 관할 변경, 행정권한의 행사 연혁이나 사무 처리의 실상, 0도와 이 사건 쟁송해역이 지리적으로나 생활적으로 긴밀히 연계되어 있는 상황 등을 고려하여 형평의 원칙에 따라서 해상경계선을 획정하면 이 사건 쟁송해역의 해상경계선은 A군과 B군의 육상지역과 0도, 00도, 0도의 각 현행법상 해안선(약최고고조면 기준)만을 고려하여 등거리 중간선 원칙에 따라 획정한 선으로 함이 타당하다.
5. B군수가 행한 어업면허처분 중 A군의 관할권한에 속하는 구역에 대해서 이루어진 부분은 A군의 지방자치권을 침해하여 권한이 없는 자에 의하여 이루어진 것이므로 그 효력이 없다.
<결정의 의의>
이 사건은 여러 개의 쟁점을 포함하고 있습니다. 우선 가장 궁금했던 부분으로 결국 누구 바다인가는 헌법재판소가 결정하게 됩니다.
헌법재판소는 헌법의 일차적인 수호기관으로, 법률이 헌법에 위반될 경우 법률을 무효화시키는 일을 주요하게 하지만, 국가기관간, 지방자치단체간 서로 누구의 권한이냐를 다투는 권한쟁의 업무도 맡아서 하고 있습니다. 바다 경계 문제는 이 권한쟁의 사건이 됩니다.
그리고, 바다의 경계를 정하는 기준은 결과적으로는 인접한 시나 군의 중간선으로 정해지게 됩니다(예전 헌법재판소는 국가기본도상 해상경계선을 기준으로 하였으나, 이 결정으로 기존 입장을 변경하였습니다).
그러면서 헌법재판소는 자신의 결정으로 B군 바다에서 A군 바다로 바뀐 부분에 대해 B군이 한 어업면허 처분은 권한 없는 자가 한 것으로 직접 무효 선언을 하였습니다. 결국 이 결정으로 기존에 국가기본도상 해상경계선을 기준으로 하였던 시나 군의 바다 경계가 효력을 상실하게 되었습니다.
이에 따라 여러 건의 권한쟁의가 발생하였는데 이 결정과 같은 내용으로 바다 경계가 변경되었습니다. 어떤 사건의 경우에는 변경된 바다 경계에 따라 권한을 잃은 지방자치단체가 한 공유수면 점용, 사용료 부과처분까지 무효가 되었습니다.
현재 문제되는 어업면허나 부과된 점용, 사용료가 혹시 기존 헌법재판소 결정에 따라 국가기본도상 해상경계선에 근거한 것인 경우 나중에 헌법재판소의 결정에 따라 시나 군의 중간선으로 정해지게 되면 변경될 가능성이 있고, 해당 면허나 사용료 등 부과 처분 자체가 무효가 될 수도 있다는 점 잊지 마세요!
