[현대해양] 유사 이래 최대 국책사업이라 불리는 ‘새만금간척사업’이 기본계획 수립 30년을 맞았지만 여전히 논란의 중심에 서 있다. 특히 당초 사업 종료시한으로 잡았던 ‘2020년’을 불과 한 달 앞두고도 어정쩡한 현 상황은 또 다른 영토이자 삶의 터전인 바다를 내어준 어업인들에겐 한(恨)으로 다가오고 있다는 지적이다.

새만금사업은 전북 부안군 변산면 대항리와 군산시 비응도동을 연결하는 33.9km 길이의 세계 최장의 방조제를 축조해 내부토지 2만9,100ha와 담수호 1만1,800ha 등 총 4만900ha 규모의 간척지(干拓地)를 조성하는 사업이다. 조성되는 면적 409㎢은 스페인 바르셀로나의 3배, 프랑스 파리의 4배, 미국 맨하탄의 5배, 서울의 2/3에 달하는 규모이다.

당초 노태우 정권은 새만금사업 시행계획을 확정하면서 전라북도는 용지 매수 및 어업권 보상 업무를 맡고, 농림수산식품부는 사업 시행 주체로서 한국농촌공사(현 한국농어촌공사)가 시행을 담당하게 했다. 사업비는 2조 6,606억 원, 사업기간 1991~2009년, 내부 개발은 2009~2020년까지 시행한다는 계획이었다.

단군 이래 최대의 ‘토목공사’

새만금사업 기본계획이 수립된 건 1989년 11월이다. 당시 노태우 정권은 100% 농지로 활용하는 것을 골자로 한 새만금사업 기본계획을 수립, 발표했다. 이후 1991년 11월 방조제 착공을 시작했고, 착공 15년만인 2006년 4월 방조제 최종 연결공사(물막이 공사)를 완료했다.

새만금사업은 당초 목표와 달리 2000년대 들면서 쌀 소비량의 감소, 수입 농산물의 증가 등 대내외 환경이 변화함에 따라 사업 목표가 바뀌었다. 2007년 12월에 이 사업은 농지 확보가 아닌 두바이와 마카오를 모델로 하는 개발도시 조성사업으로 사업 성격이 바뀌었다.

2010년에는 국무총리실 새만금사업추진기획단이 2008년 10월 ‘새만금 내부개발 기본구상 변경’을 통해 용지 비율을 기존의 농업용지 100%에서 농업용 7 비농업용 3으로, 다시 농업용 3 비농업용 7비율로 축소, 전환하고 개발 방향도 농지조성에서 동북아 경제중심지를 겨냥한 복합개발로 대폭 수정했다. 그럼에도 새만금 종합개발계획은 2011년 3월에 이르러서야 확정됐다. 2013년 9월 새만금개발청이 개청돼 개발 업무가 이관됐으며, 2018년에는 새만금개발공사가 출범했다.

새만금사업은 전라북도가 용지 매수 및 어업권 보상 업무에 적극 나섰지만 사업의 최대 피해자는 전북 어업인들이었다. 서울시 면적의 약 67%에 해당하는 간척지가 새롭게 조성되는 사업이 전개되면서 김제시는 37km에 달하는 해안선이 모두 사라지게 됐다. 그리고 부안군은 변산반도 북쪽의 해안선을, 군산시는 비응도 동쪽의 해안선을 모두 잃어버렸다.

 

“전쟁 못지 않은 간척 트라우마”

수산경제연구원 박준모 연구위원과 박진규 책임연구원은 지난 9월 발간된 ‘새만금사업에 따른 수산업 영향 및 대응 방안’이라는 제목의 연구 보고서에서 “새만금사업으로 해당 지역 어업인들은 삶의 터전을 잃어버렸고, 새만금지역의 수산업은 존폐의 위기로 내몰리게 됐다”며 “간척 매립 등으로 인한 어장 상실에다 해사토 준설로 인한 김 양식 및 산란어장 피해 등 적잖은 어업손실을 입었다”고 보고했다. 또 이 연구원들은 “새만금사업에 따른 어업권 보상으로 새만금 방조제 내부에서는 조업활동이 금지돼, 해당지역은 사실상 어촌으로서의 기능을 상실했다”고 덧붙였다.

최윤 군산대 해양생물공학과 교수는 지난 3월 5일 전북도의회에서 열린 ‘새만금 수질과 생태계 대안모색 토론회’에서 “새만금 방조제로 인해 연근해 회유어종의 회유로가 차단돼 참서대과, 민어과, 꼼치과, 참복과, 양태과 어류 등 어종이 크게 감소했다. 새만금 방조제 내측의 무척추동물 서식이 불가능해지고 흰베도라치(실치라고도 불림)와 망둑어과 어류의 서식처가 감소해 인근해역 어류의 먹이사슬 균형이 파괴됐으며 농어 및 감성돔, 가자미목 어류의 성육장도 소실됐다”고 밝혔다. 또 최 교수는 새만금사업이 내측은 물론 새만금 외해의 생태계에도 악영향을 끼치고 있다”고 말했다.

김준 광주전남연구원 연구실장은 “새만금은 지역 어민들에게 문전옥답 같은 곳이었는데 갈아엎어버려 전쟁 못지않은 트라우마를 주었다”라고 비판했다.

환경전문기자로 잘 알려진 남준기 내일신문 편집위원은 “바다를 막은 뒤 모든 것이 사라졌다. 갯벌도, 실뱀장어도, 도요새도, 어부도 모두 사라지고 썩은 물만 남았다”고 새만금사업에 대한 비판의 목소리를 내놓았다.

‘새만금사업에 따른 수산업 영향 및 대응 방안’ 연구 보고서에서는 새만금사업이 어촌과 수산업에 미치는 영향을 크게 △해양생태계의 변화 △어업활동의 변화 △어촌사회의 변화 △어촌 정주여건의 변화 등으로 구분하고 있다.

보고서에 따르면 해양생태계의 변화 측면에서는 새만금방조제로 인해 해수유통이 제한적으로 이뤄지고 있으며, 방조제 내부는 점진적으로 담수화(淡水化) 작업이 진행되고 있다. 어촌사회의 변화 측면에서는 새만금사업으로 인한 어업활동의 중단에 따라 생계유지를 위해 마을을 떠나는 사례가 나타났다고 했다. 또 어촌 정주여건의 변화 측면에서는 대규모 간척사업에 따른 비산먼지의 발생과 대형트럭이 마을을 통과함에 따른 안전사고와 소음 및 먼지 발생으로 정주여건이 악화되고 있다”고 상황을 전하고 있다.

연구 보고서에서 새만금지역 피해 정도를 파악하기 위해 방조제 착공과 준공 전후로 나눠 어촌계의 어선세력을 동력선을 중심으로 살펴본 결과, 방조제 착공 전후인 1990년에서 1993년 사이 어선세력이 증가했으나 방조제 완공 직후인 2010년 어선세력이 감소했다. 1993년의 동력선 등록 척수는 3,421척이었으나 2011년에는 2,383척으로 30.3% 감소했다.

 

김제수협 계통판매량 ‘0’

구체적으로 새만금사업이 해당 지역 수산물 생산량에 미친 영향을 보면, 새만금 방조제로 인한 갯벌 상실 및 어업활동 제약으로 생산량이 크게 감소한 이후 최근까지 회복되지 못하고 있다. 방조제 착공 전후인 1990년과 1991년도의 전라북도 수산물 생산량은 각각 15만234톤과 13만4,819톤이었으나 방조제 완공 직후인 2010년과 2011년의 수산물 생산량은 각각 8만1,114톤과 7만1,309톤으로 감소했다. 1990년의 생산량과 비교할 때 2011년의 생산량은 52.5% 감소했다.

새만금방조제 착공 전후인 1990년~1991년과 새만금방조제 완공 후인 2010년~2011년의 새만금지역 회원조합의 계통판매량 실적을 비교하면 변화를 실감할 수 있다. 1991년에는 군산시수협 5만9,543톤, 김제수협 2,759톤, 부안수협 9,293톤 등 7만1,595톤이었다. 그러나 방조제 완공된 이후인 2011년에는 군산시수협 3만1,111톤, 부안수협 922톤 등 3만2,033톤으로 감소했으며, 김제수협의 계통판매량은 전혀 없었다.

이처럼 새만금사업으로 가장 큰 피해를 입은 것으로 알려진 어업인들을 조합원으로 두고 있는 김제수협 이우창 전 조합장은 “새만금사업으로 인한 난국을 타개하기 위해 우리 수협은 구조조정을 단행할 수밖에 없었다. 직원 수만 보더라도 62명에서 27명으로 2015년까지 여러 차례 구조조정해야 할 정도로 사태가 심각했다”고 <현대해양>과의 인터뷰에서 밝혔다.

 

어촌기능 상실

박준모 연구위원은 “새만금사업으로 인한 인근 어촌의 가장 큰 변화는 어촌이 어촌으로서의 기능을 상실한 것”이라고 말했다. 새만금 지역의 어촌에서는 마을어장을 통한 패류 양식과 채취가 불가능하며, 어선어업도 방조제 외부에서만 가능하기 때문에 상당수의 어선이 감척됐다는 것. 감척하지 않은 소형어선들은 기약없는 어선어업 재개를 기다리며, 어항에 묶여 있거나 육지로 옮겨져 방치되어 있다고. 방조제 외부로 어선을 옮긴 어업인은 마을에서 거리가 멀어 인근의 부안, 군산 등으로 이사를 가기도 했으며, 수산업으로 경제활동을 하지 못하게 된 어업인들은 농업에 종사하거나, 인근 지역에서 일용직 등을 통해 생계를 유지하고 있다고 박 연구위원은 전했다.

새만금사업은 1991년 착공 이후 20년 만인 2010년에 방조제가 완공됐고 새만금호 내부의 방수제 공사와 간척지 조성공사가 진행되고 있다. 매립률은 28년간 38.1%로 ‘답보상태’에 있다. 새만금사업의 추진에 필요한 예산이 해마다 수천억 원 투입됐지만, 매년 예산규모가 달라 언제 완성될지 알 수 없는 상황이다. 간척지 조성사업의 추진 속도가 늦어짐에 따라 새만금 지역 지자체에서는 새만금사업 간척지를 활용한 각 지역의 수산업 진흥 정책을 수립하고 추진하는데 어려움을 겪고 있다.

28년간 매립률 38.1%

박 연구위원은 새만금 지역 수산업 및 어촌의 현황 조사에서 나타난 문제점을 △마을어장 및 어업권의 소멸 △어선세력 감소 △불안정한 생계 △갯벌 환경의 변화 △어장 이동 △새만금호 수질 악화 △어촌 기능 상실 △어촌인구의 감소 △비산먼지 피해 등 9가지로 정리했다. 또한 박 연구위원은 이러한 문제점을 해결하기 위한 방안으로 △대체어항 확충 △농업용지 내 어업용부지 확보 △내수면 양식단지 조성 △(새만금호) 해수유통 실시 △마을공동체 사업 추진 △어촌사회 전문인력 육성 △비산먼지 저감 방안 추진 등 7가지로 제시했다.

그러나 어업인들은 이런 방안 제시조차 ‘소 잃고 외양간 고치는 격’이라는 반응이다. 새만금 방조제가 완공되면서 새만금 지역에 있던 부안군의 6개, 군산시의 4개, 김제시의 1개 등 총11곳의 어항이 폐쇄됐다. 대신 정부는 새만금사업을 추진하면서 새만금 방조제 내측에 있던 어항을 대체할 수 있는 대체어항 개발을 약속했다. 이에 따라, 2009년 49억 원을 들여 신시도와 가력항에 각각 120척과 180척이 동시에 접안할 수 있도록 시설을 확장했으나 현재까지 조성된 대체어항의 어선 수용 능력이 충분하지 않다는 것.

<전북일보>는 2018년 기사를 통해 “새만금 대체어항의 어선 수용능력은 지난 2015년을 기준으로 총 466척이 부족하며, 새만금 내측 어선이 모두 이동할 2025년에는 총 383척(가력선착장 179척, 신시항 50척, 비응항 154척)이 부족하다. 가력항의 경우 수용가능 어선은 모두 150척인데 현재 수용 어선은 360척으로 210대가 초과됐고, 신시항 역시 61척이 수용 가능한데 122척이 수용돼 61척을 초과했다. 비응항 역시 277척이 수용 가능한데 현재 수용 어선은 472척으로 무려 195척을 초과한 실정으로 새만금 내측어선 수용을 위해 대체어항의 확장이 시급한 실정이다. 가력선착장은 애초 방조제 공사용 선착장으로 개발돼 해양수산부의 항만 및 어항설계기준 정온도(靜穩度, 0.4m이내)를 상회하는 0.5~0.7m의 너울성 파도가 항내로 진입해 어선의 파손이 잦다”고 보도했다.

 

“13조 8,000억 원 손실 입혀”

이와 함께 현재 조성된 대체어항은 대부분 군산시와 부안군의 어업인들을 위한 대체어항으로서의 역할을 수행하고 있다. 신시도와 가력항의 대체어항을 김제시의 어업인들이 이용하기에는 거리가 너무 멀고 구역이 좁아 군산시와 부안군 어업인들이 대부분 사용하고 있다. 김제시 어업인들이 이용할 수 있는 대체어항의 확충이 요구되고 있다.

새만금사업은 어업권 보상 절차를 거치기는 했지만 새만금사업의 토지이용계획에는 어업인을 위한 공간, 배려가 없다는 것이 전문가들의 지적이다.

김준 광주전남연구원 연구실장은 “부안, 김제, 군산 주민들도, 어선어업을 했거나 백합을 잡았던 이들도 어장만 잃고 (사실상) 얻은 것이 없다”고 역설했다.

김종주 새만금도민회의 공동대표(전북수산산업연합회장)는 “농어촌공사(당시 농어촌진흥공사)가 간척하면 땅을 준다고 속여 어민들은 900만 원 받고 어업권을 포기한 걸 후회하고 있다”고 현지 분위기를 전하고 “새만금사업 연간 손실이 7,000~8,000억 원에 이른다”고 밝혔다.

국회 농림축산식품해양수산위원회(농해수위) 소속 박주현 민주평화당 의원은 지난 9월 21일 열린 해양수산부 국정감사에서 “전북 지역의 수산물 생산량은 2018년에 7만7,800톤으로 새만금 방조제 착공 시점인 1991년의 생산량인 13만4,819톤 보다 42.3% 감소했다. 전북의 천해양식업도 새만금사업 직전에 생산액이 급증하다 방조제공사로 인해 완전히 주저앉았다”며 “어업환경이 비슷한 충남의 수산업 생태계는 오히려 발전했다. 전북도 새만금사업이 없었다면 수산업이 더 발전할 수 있었을 것”이라고 지적했다.

이어 박 의원은 “새만금 방조제 축조로 인해 추정되는 전북 수산물 생산 손실액이 7조 3,500만 원 정도인데 이를 2015년 수산업 생산유발계수인 1.88에 대응해 보면 수산업 관련 산업까지 총 13조 8,000억 원의 손해가 전북지역에서 발생했다”고 추정했다.

 

간척사업으로 수산업 기반 상실

새만금사업 외에 바다를 메워 토지를 만들겠다는 발상으로 또 어떤 사례가 있을까? 전남 고흥만 간척사업, 전남 해남 고천암 간척사업, 충남 당진 석문지구 간척사업 등을 들 수 있다. 이 3곳 모두 간척사업 이전에는 수산자원들의 산란장이었으며, 갯벌을 중심으로 한 마을어장이 형성돼 있었다. 그런데 방조제로 인해 바다가 막히면서 바닷가 마을이 호숫가 마을로 변했고, 다양한 패류가 서식하던 갯벌은 점차 토사가 쌓이면서 사라지고 말았다. 방조제로 막힌 이후에는 더 이상 갯벌이 유지되지 못했고 갯벌이 사라지면서 갯벌과 함께 생존하던 다양한 수산자원도 같이 사라졌다는 공통점이 있다.

박준모 연구위원은 “간척사업으로 인해 소실된 어장을 다시 되돌리기 위해서는 방조제를 쌓는데 필요한 시간과 비용 이상이 필요하다”고 꼬집었다. 이런 폐해가 있는데도 정부는 왜 간척사업을 대대적으로 벌이는 걸까? 첫째, 갯벌을 포함한 바다 경시 풍조와 농업 우선주의에 있다고 전문가들은 지적한다.

김준 광주전남연구원 연구실장은 “사람들이 국토, 영토 얘기할 때 바다나 섬을 부차적인 걸로 보는 것처럼 눈에 보이는 육지 중심의 잣대로 보기 때문에 매립, 간척이 이어지는 것 아닌가 생각한다”며 “육지 중심 사고의 틀을 바꿔야 한다. 해양수산부가 국민들의 해양 인식 증진에 관심을 기울여야 한다”고 강조했다.

두 번째는 특정 소수 혹은 특정 집단만의 사익추구다. 김종주 대표는 “새만금사업은 다수 국민, 전북도민에게 전혀 도움이 안 된다. 대형 건설사 좋은 일 시켜주는 것”이라고 잘라 말했다.

김준 연구실장은 “새만금사업은 전북에도 도움이 안 되고 국익에도 도움이 안 된다”며 “경제논리도 아니고 생태계논리도 아니고 답을 찾으려는 것도 아니라 개인적인 관계, 정치적인 관계 이런 것들이 정책을 결정한다는 생각이 든다”고 밝혔다.

이런 논란에 대해 김병수 농어촌공사 새만금사업단장은 “새만금사업은 국가계획에 따라 하는 것”이라며 “각자 입장에 따라 다르게 말할 수 있다”고 입장을 밝혔다.

 

“수산업 중심 재개발 필요”

수산, 환경 관련 전문가들이 새만금사업을 보는 시각은 ‘엎질러진 물’이라는 것이다. 그럼 이미, 여전히 진행 중인 간척사업은 어떻게 해야 할까? 전문가들은 한결같이 ‘해수유통(海水流通)’을 강조한다. 박덕배 전 농림수산부 차관은 “쌀 증산을 위한 간척지 추진은 명분을 상실한지 오래이므로 해수유통으로 수질관리에 나서야 하며, 새만금 내측을 수산자원의 산란과 서식보호구역으로 보존해야 한다”며 수산업 중심 재개발을 제안했다.

또 김종주 대표는 “새만금호 물이 썩지 않게 하려면 해수유통을 해야 되는데 배수갑문을 열 때 바깥 바다의 물고기가 새만금호 안쪽으로 들어왔다가 떼죽음을 당하는 상황이 발생한다”며 ‘상시 해수유통’을 주장했다.

김준 연구실장은 “답은 시화호에 있다”며 “새만금 수질문제는 이미 노출돼 있고 그걸 해결하는 방법은 해수유통 외에는 없다”고 진단했다.

남준기 편집위원 또한 “답은 시화호에 있다”고 말했다. 그러면서도 그는 “수질을 생각하면 해수유통 밖에 없지만 시화호처럼 해수유통을 하게 되면 결국 땅 투기로 갈 것”이라고 우려했다. 그는 “수자원공사(K-watar)가 시화호 사업에 실패했는데 해수유통시키고 나서 수질이 좋아지니까 주변이 논이 된 게 아니라 복합용지가 됐다. 그래서 수자원공사가 떼돈을 벌었다”며 “(농생명용지를 관리하는) 농어촌공사 역시 새만금사업을 통해 똑같은 전철을 밟을 것 같아 해수유통하라는 말을 하기 싫다”고 주장했다.

이에 대해 또 다른 농어촌공사 간부는 “농생명용지의 경우 소유권이 농림식품부 장관에 있고 농어촌공사는 (사업을) 대행, 시행한다”라고 밝혔다. 또 토지 용도변경에 대해서는 “그것은 국가계획에 따라 바뀔 수도 있겠지만 지금은 이렇다 저렇다 말할 사항은 없다”고 답했다.

 

“답은 시화호에 있다”

이처럼 새만금사업 같은 간척사업의 폐해가 확연한데도 해법이 없어 답답해하는 분위기다. 김종주 대표는 “새만금사업은 한 마디로 ‘미친 짓’이다”라고 단정했다. 이어 그는 “미친 짓보다 더한 표현이 있으면 더한 표현을 하고 싶다”며 흥분을 감추지 못했다. 그러면서 사업 재검토를 요구했다. 김 대표는 “수산업을 배제하고 새만금사업을 해서 대기업을 유치한다며 OO중공업을 유치했는데 OO중공업은 보조금만 빼먹고 갔고, 새만금 주변 영세 수산물가공업자들은 모두 도산했다. 도지사, 도행정이 수산에 관심이 없는데 잘 될 리가 없다”고 질타했다. 그는 새만금호 상시 유통과 매립중단을 요구했다.

김준 연구실장은 “해양수산부가 개발 중심의 또 다른 국토부 역할을 하고 있다”며 “세계 추세가 간척지를 습지로 전환해 활용방안을 찾고 있는 상황이다. 늦었지만 우리도 방법을 찾아야 한다”며 해수부의 역할을 촉구했다.

‘바다를 메워 농지를 만들겠다’며 시작해 30년 동안 논란을 일으키고 있는 새만금사업. 새만금사업은 바다와 갯벌의 중요성을 망각한 단군 이래 최대의 토목공사라는 비난을 면치 못하고 있다.