[현대해양] 섬은 바다로 둘러싸여 있고 자연적으로 형성된 지역이다. 섬 그 하나만 보면 육지로부터 떨어져 있는 고립된 공간으로 보이나, 높이 멀리 보면, 크고 작은 섬들은 육지와 육지를, 바다와 육지를 연결하고, 바다를 품고 있다. 섬의 가치는 오랫동안 사람과 해양과의 상생 관계를 맺으면서 그 가치를 더해 왔다. 섬 주민은 바다를 통해 육지와 주변 섬들과 소통해 왔고, 바다를 생계터전으로 삼아왔다.
또한, 섬은 국가의 관할해역을 정하는 기점으로 해양영토적 가치는 물론, 바닷새 등 해양 생물에게 산란・서식처이자 쉼터로서 해양생태적 가치가 높고, 해양과학의 실험실로서도 그 가치가 있다. 그리고 해양이용・개발의 규모가 확대되면서 섬의 활용가치가 높아지고 있으며, 국민의 소득증진과 여가활동의 다양화로 섬을 해양관광・레저를 위한 공간으로 활용하자는 요구가 증대하고 있다. 이렇듯, 섬은 해양성장의 핵심공간으로 그 관리와 활용의 정책적 중요성이 점점 커지고 있다.
국제 섬 정책 동향
유엔해양법협약 발효 이후, 해양의 적극적 관리・활용이 국제사회와 주요 해양국의 정책의제로 중요하게 다루어지면서 중국, 유럽, 일본에서는 국가적 해양이익 확대와 해양경제적 이용・개발, 해양생태계 보전 등을 위한 섬 정책을 강화하고 있다.
중국은 2009년에 「해도보호법(海島保護法)」을 마련해 유・무인도서의 종합적 관리, 해양권익의 보호, 도서와 주변 해역의 생태계 보전, 도서자원의 합리적 이용・개발, 지속가능한 사회경제발전 등을 추진하고 있다. 이 법에서는 무인도서의 국가 소유로 명시하고, 섬의 생태계와 지질・지형・지물 등의 임의훼손을 절대 금지할 수 있는 법적 장치를 마련하였으며, 국가해도보호계획 수립・이행, 해도의 자연자원 조사・이용, 감시・모니터링체계 구축, 통계조사 및 군사・에너지・해양조사 등 해도의 종합적이고 적극적인 관리수단을 제시하였다.
중국 정부는 2011년에는 「국가해도보호계획」을 수립해 섬을 해양경제 거점공간, 해양환경・생태계 균형유지를 위한 플랫폼, 국가권익・안보를 위한 해양전략의 거점으로 활용하기 위한 정책 방향을 명시했다. 이 계획에서는 특수용도도서(영해기점도서, 도서보호구역, 국방도서)의 적극적 보호, 유인도서에 대해서는 생태보전과 합리적 이용개발, 생활환경 개선을, 무인도서는 관광・레저, 교통・운송, 산업, 보관창고, 어업, 농림・목축업, 재생가능에너지, 도서건설, 공공서비스, 보전 등 적절한 이용을 유도하도록 하였다. 그리고 중국 정부는 2017년 ‘전국 도서업무 13・5 계획’을 마련해 ‘생태+’의 개념을 도서 보호・관리의 전 과정에 포함되도록 하고, 도서의 지속가능한 이용을 추진하도록 하였다. ‘2017년 도서통계조사공보’에 따르면, 도서보호구 194개 권역을 설정하고, 2010년부터 도서생태복원사업을 통해 198개 도서, 336㏊를 복원한 것으로 나타났다.
또한, 이 계획에서는 도서의 지속가능한 이용・개발을 위해 ‘도서의 어업구조 혁신’, ‘도서항만의 개발’, ‘도서관광의 적극적 추진’을 명시하고 있다. 도서의 어업구조의 경우, 양식생산에서 어획과 가공을 동시에 추진할 수 있는 다변화된 도서의 어업생산・가공구조로 혁신하고, 도서항만개발을 도서경제개발의 중요한 모델로 구축하며, 도서관광은 경제・사회문화・환경을 종합적으로 고려하여 추진하되, 생태관광도서의 모델을 개발해 사회경제발전을 촉진하도록 하였다.
특히, 중국 정부는 섬의 통계자료 생산・관리와 섬의 종합적 연구조사를 위해 자연자원부 내 ‘해도연구센터’를 설치・운영하고 있다. ‘해도연구센터’에서는 섬의 개발과 보호를 위한 연구・기술개발, 연안재해 예방, 섬문화 연구・홍보, 정부의 입법 지원 등을 하고 있고, 2017년에 국제 섬 포럼 개최와 태평양 소도서국의 해양 라운드테이블 개최 등 국제협력에 적극적으로 나서고 있다.
유럽에서는 유럽 해역에 분포한 23개 도서지역이 연합하여 유럽 도서위원회를 조직하고 지역 간 협력을 추구하고 있다. 도서위원회에서는 도서지역의 공동현안인 교통과 환경, 지역경제발전 등을 유럽연합의 해양지침이나 정책에 반영하기 위해 노력을 하고 있다. 유럽연합과 섬 지역사회는 섬 지역의 기후변화 대응, 삶의 질 향상과 지속가능한 발전을 위해 2016년 ‘제1차 스마트도서포럼(Smart islands forum)’을 개최하였고, 2017년 3월 ‘스마트섬이니셔티브(Smart islands initiative)’를 발표했다. 본 이니셔티브는 스마트기술을 활용해 섬의 접근성과 정주 환경 개선, 생태환경 보전, 다양한 섬 비즈니스 창출 등을 종합적으로 다루기 위해, 정부・기업・연구기관・지역주민 등의 협력체계를 구축해 섬의 사회기반시설과 자원의 최적 이용, 지속가능 성장기반을 마련하고자 하는 것이다.
우선, 유럽연합은 섬의 해상수송수단을 개선하기 위해 전기페리 프로젝트(E-Ferry project)를 추진해 에너지와 운영비용을 절감하면서 선박 배출가스 감축에 기여하고 있다. 탄소배출이 없는 스마트 섬 개발을 위해 재생에너지로 운영되는 담수화 플랜트 사업, 태양광발전소 및 소형 바이오매스 발전소, 전기자동차 도로건설 등을 추진하고 있다.
또한, 영국 스코틀랜드 북부 섬 지역은 정부로부터 섬 이용・관리 권한을 이양받아 사회경제발전을 위한 다양한 사업을 추진하고 있는데, 바다농장을 기업화하여 46개의 바다농장과 2개의 가공공장을 운영하고 449명의 일자리를 창출하고 있다. 이 섬 공동체는 섬 고유의 자연자원과 현지 인력, 비즈니스를 연결하여 수산양식업을 지역주력산업으로 확장하고, 비즈니스로 발생한 이익은 섬 공동체와 공유하고 있다. 특히 이 지역사회는 섬 공동체 활성화에 중요한 자산인 섬 토지와 상점, 산업시설, 등대 등을 공동 소유・관리하며 섬 지역사회의 발전을 위해 주거 에너지 효율화 사업, 커뮤니티 미니버스 운영과 해상풍력 등 신・재생에너지를 지원하고 있다.
일본도 2007년에 「해양기본법」을 제정한 이후 2009년에 제1차, 2015년에 제2차 「해양관리를 위한 이도 보전・관리 기본방침」을 마련하였다. 본 기본방침에서는 해양의 종합적 관리・활용의 차원에서 섬을 해양관할권의 근거지, 해양안보・안전의 핵심공간, 해양활동의 거점공간, 해양환경보전의 공간, 해양역사・전통의 계승공간으로 그 기능과 가치를 살리기 위한 종합적 방안을 마련・이행하고 있다. 특히 일본 정부는 섬 자원의 최대 활용과 ‘섬과 섬’, ‘섬’과 ‘본토’ 간의 교류인구 증가를 위한 ‘교류・체류 관광을 통한 섬 창생계획’을 2017년 수립해 섬 활성화 정책을 추진하고 있다.
‘교류・체류형 섬 산업’ 활성화를 위해 섬과 기업 간의 교류, 섬과 다른 지역과의 교류 등을 통해 새로운 아이디어와 지혜를 얻어 혁신을 창출하기 위한 기회를 얻기 위한 것으로, 정부는 섬 산업의 확립을 위해 중앙정부의 지원, 섬의 인재육성, 이도활성화교부금의 안정적 지원 등을 추진하고 있다. 이처럼, 주요 해양국에서는 섬 지역사회의 경제와 삶의 질 증진, 해양안보・안전 확보, 해양관할권 확보, 해양・섬 생태의 건강성 유지 등을 위해 섬의 종합적 관리・활용을 위한 정책을 체계적으로 이행하고 있다.
우리나라 섬 정책 방향
이에 비해 우리나라의 섬 관련 정책은 국토의 구성요소로 ‘섬’ 그 자체에 집중해 왔다. 섬과 해양의 연결성에 기초한 섬의 종합적 관리보다는 ‘정주환경 개선’, ‘생태・환경 보전’, ‘해상교통 개선’ 등 부문별・기능별로 접근해 왔다고 볼 수 있다. 이러한 섬・해양의 부문별 관리방식은 우리나라 도서정책에 그대로 반영되고 있다. 섬의 관리부처가 유인도서는 행정안전부, 무인도서는 해양수산부로 나뉘어져 있는데, 유인도서에 적용되는 법・제도의 주요 내용은 주로 생활환경 개선과 지역산업 지원, 교육・복지, 환경개선 등이고, 무인도서의 경우는 생태・환경보전과 안전・안보에 관한 것이다.
또한, 최근 섬에 관한 정책적 관심이 커지면서, 중앙・지방정부에서는 섬과 관련한 다양한 정책을 기획・이행하고 있다. 특히 중앙정부는 범부처 합동의 ‘섬 발전 추진대책’을 2018년 8월에 마련하였고, 2019년 2월에는 해양수산부・행정안전부・국토교통부・문화관광체육부가 ‘섬 관광 활성화 협약체결’을 통해 부처별로 진행해 온 섬 관광정책을 종합적으로 추진하기로 했다.
지방정부에서도 섬 지역 활성화를 위해 도서민과 이용객을 위한 여객선 비용지원, 섬 가꾸기 사업, 섬의 SOC 확충・개선사업, 해양쓰레기 수거・처리사업 등을 추진하고 있다. 그러나 일회성・단발성・하드웨어적 도서개발사업은 섬 정책의 지속성을 유지하는데 한계가 있고, 섬 인구의 고령화와 전문성 부족 등으로 사업종료 이후에 지속적 관리가 어려워 방치되는 사례가 발생하고 있다. 또한, 영해기점 도서, 유・무인도 등에 관한 일원화된 도서의 조사・통계체계가 미흡하여 섬의 종합적 관리대책을 마련하기 위한 기초정보도 부족하다.
도서의 다양한 가치와 기능을 종합적으로 활용하기 위해서는, 섬을 해양의 변방(邊方)에서 해양의 지속가능발전과 해양이익 창출의 중심(中心)으로 끌어내는 정책적 큰 전환이 필요하다. 우선, 우리의 도서가 지닌 다양한 가치를 살린 국가 차원의 중장기적 도서발전 비전과 종합적 발전전략 마련이 필요하다. 즉, 국토・해양・도서의 부문별・기능적으로 단절된 관리방식에 벗어나 도서의 종합적 연계・활용을 통해 도서의 경제적・생태적・문화적 가치와 혜택을 공유하기 위해서는, 섬 정책의 통합 거버넌스를 구축하고, 중앙・지방정부, 도서민, 전문가, 기업, 단체 등 이해관계자의 협력 관리체계를 마련해 투명하고 공정한 도서이용・개발・보전이 종합적으로 마련되어야 한다. 예를 들어, 섬 교통과 생활환경 개선을 위해서는 선박의 현대화, 안전한 접안시설 확충, 신・재생에너지의 활용, 섬 경제・산업의 다각화, 스마트기술의 적용, 섬 복지 인프라와 공공서비스 개선 등이 융・복합적으로 엮을 수 있는 종합적 대책 마련이 필요하다.
둘째는 동・서・남해안의 생태적・사회경제적・역사문화적 특성과 영해기점・접경해역 등 해역 기능을 반영한 섬 특성화 전략이 필요하다. 즉, 영해기점도서, 원격도서, 육지인접도서, 접경해역도서 등 도서의 지리적 여건과 사회경제・자연환경 특성 등을 고려한 유형별 섬 발전모델이 마련되어야 할 것이다.
셋째는 섬・해양 경제 활성화와 지역 일자리 창출을 위한 각별한 노력이 필요하다. 수산업・관광업 등 전통적 섬 산업을 고도화・다각화하여 섬 경제를 활성화하기 위한 정책수단 마련이 필요하다. 예를 들어 스마트 생태양식섬 모델 개발을 통한 양식업의 고부가가치화, 섬 농・수산물의 가공・유통산업의 고도화, 섬을 활용한 해양관광・레저산업 육성, 섬의 역사문화자산 발굴을 통한 섬의 역사문화산업, 섬 생태복원산업 등을 종합적으로 추진해 볼 수 있다.
넷째, 일원화된 섬의 조사・통계체계가 구축되어야 할 것이다. 넷째는 각 부처에서 생산하고 있는 섬 조사・통계를 일원화해야 할 것이다. 유・무인도서의 정확한 위치 측량, 지형・생태계, 해안선・저조선, 해저지형, 도서인구, 도서기반시설 등 종합적 조사체계를 마련해 섬 정책에 적극적으로 활용해야 할 것이다. 마지막으로 기후변화 대응 등 전 지구적 해양환경변화를 상시적 감시와 모니터링 등을 할 수 있도록 섬의 과학적 기술개발을 위한 R&D를 추진해야 할 것이다.
도서의 해수면・해안선・저조선 변화, 도서와 주변해역의 생태・환경보전 기술개발, 해양재생에너지, 해양구조물 기술 등을 종합적으로 추진해 섬의 과학적 활용방안이 다양하게 제시되어야 한다.
